Характеристика муниципальной службы

38.1. Понятие муниципальной службы

Понятие "муниципальная служба" сравнительно новое для современного российского законодательства. В Российской империи второй половины XIX в. в результате реформ Александра II деятельность местных органов власти (земских и городских органов самоуправления) не признавалась государственной, а считалась общественной. Соответственно статус "муниципальных служащих" отличался от статуса государственных служащих, которые имели свое правовое содержание и формы обеспечения. В СССР муниципальной службы по известным причинам политического свойства и вовсе не существовало. На местном уровне функции государственного управления в то время выполняли работники органов Советской власти, а их деятельность регулировалась нормами трудового законодательства. Организация местного самоуправления в 1990-х гг., и особенно после вступления в силу в 1993 г. Конституции Российской Федерации, актуализировала необходимость правового регулирования, установления статуса муниципальных служащих. В настоящее время муниципальная служба получает собственное правовое регулирование на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации.

Согласно Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления отделены от органов государственной власти, а значит, и муниципальная служба не входит в единую систему государственной службы Российской Федерации. По этой причине законодательство о государственной и муниципальной службах становится раздельным.

В действующем российском законодательстве вполне определенно установлены организационно-правовые формы, в которых фактически осуществляются муниципальная служба, и соответственно ограничен круг лиц, обладающих статусом муниципальных служащих.

Организационно-правовой формой муниципальной службы являются органы местного самоуправления или муниципальные органы, а также лица со статусом муниципальных служащих.

В соответствии с пунктами "к" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное, трудовое законодательство, а также установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В целях обеспечения прав граждан на равный доступ к муниципальной службе, а также прав местного самоуправления регулирование общественных отношений по вопросам муниципальной службы должно основываться на двух базовых принципах:

1. установление единого порядка поступления на муниципальную службу, прохождения муниципальной службы, увольнения с муниципальной службы, упорядочение и систематизация регулирования вопросов, связанных с муниципальной службой;
2. учет особого статуса такого института публичной власти, как местное самоуправление, а также исторических и иных местных традиций, которые могут влиять на организацию муниципальной службы в отдельных муниципальных образованиях.

Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 13 апреля 1999 г. № 75-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации") закрепляет регулятивные полномочия как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления. В ряде статей (статьи 7, 11, 13, 14, 17, 19) указано, что правовое регулирование вопросов муниципальной службы осуществляется "в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации".

Под муниципальной службой понимают профессиональную деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.

Основными признаками муниципальной службы необходимо считать следующие аспекты:

• это профессиональная деятельность;
• это деятельность в органах местного самоуправления по исполнению и обеспечению их полномочий;
• это деятельность, осуществляемая на постоянной основе;
• это деятельность за денежное вознаграждение, выплачиваемое из местного бюджета.

Специфическим содержанием функционирования муниципальной службы, а значит, и специфической сферой реализации статуса муниципальных служащих являются цели и задачи местного самоуправления, интересы муниципальных образований. На этом постулате выстраивается организация и система правового обеспечения муниципальной службы, природа которой проистекает из демократических основ данной системы социального управления - важнейшего уровня власти народа, одной из форм ее осуществления. При этом муниципальные служащие наделяются специальным административно-правовым статусом с учетом децентрализованности, самостоятельности органов местного самоуправления, их институциональной автономности по отношению к органам государственной власти, а также ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, признания прав и свобод человека и гражданина как высшей ценности, обязанности их соблюдения, защиты интересов населения.

До принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. понятия муниципальной службы не было, и работники органов местного самоуправления считались государственными служащими. Однако правовое определение муниципальной должности и муниципальной службы произошло только в 1998 г. с принятием Федерального закона № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации".

Согласно указанному закону (статья 2), профессиональная деятельность муниципального служащего осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. При этом в статье 1 данного закона определено, что муниципальная должность - это должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, имеющая установленные полномочия на решение вопросов местного значения и ответственность за осуществление этих полномочий; а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, имеющая установленный круг обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственность за исполнение этих обязанностей.