Муниципальное хозяйство как объект планирования

25.1. Значение и структура муниципального хозяйства как объекта планирования

Планирование есть процесс превращения целей системы в конкретные действия ее элементов. Среди объектов муниципального планирования особая роль принадлежит муниципальному хозяйству, так как оно выполняет важные социально-экономические функции развития территории: муниципальное хозяйство, с одной стороны, за счет продукции своих отраслей удовлетворяет первоочередные потребности населения в жилье, услугах, товарах, продуктах, а с другой - обеспечивает устойчивое функционирование инженерно-транспортной инфраструктуры территории.

Муниципальное хозяйство представляет собой комплекс отраслей, относящихся к муниципальной (полностью или частично) либо другим формам собственности, но выполняющих жизненно важные функции по реализации муниципального заказа. На уровне города муниципальное хозяйство практически совпадает с городским хозяйством.

Нельзя забывать, что кроме отраслей муниципального хозяйства в ведении местных властей находятся и другие важные сферы деятельности: образование, медицина, культура, социальное обеспечение и др.

Муниципальное (городское) хозяйство традиционно включает в себя следующие основные отрасли и сферы деятельности: жилищную сферу, коммунальное хозяйство, городской пассажирский транспорт, бытовое обслуживание, торговлю и общественное питание, муниципальное строительство и ремонтно-строительное производство, местную промышленность и др.

В условиях перехода к рыночным отношениям и в результате приватизации значительная доля собственности вышла за пределы собственно муниципального (государственного) сектора. Практически полностью приватизированы предприятия и организации бытового обслуживания, торговли и общественного питания. Изменение форм собственности в значительной мере затронуло также строительство и ремонтно-строительное производство, местную промышленность. В ряде случаев смена формы собственности повлекла за собой и изменение профиля деятельности, но, как правило, этого не произошло, и более того, некоторые отрасли в результате приватизации получили новый импульс развития. Речь идет прежде всего о торговле и общественном питании, где качество и ассортимент предоставляемых услуг существенно изменились в лучшую сторону. Бытовое обслуживание, строительство, ремонтное производство в первые годы рыночных преобразований пережили трудные времена, но постепенно стали находить свое место на рынке и уже получили определенное развитие.

Некоторые изменения, связанные с частичной приватизацией жилых помещений и с коммерциализацией хозяйственной деятельности предприятий и организаций, произошли также в жилищно-коммунальном хозяйстве и пассажирском транспорте, но практически не затронули ограниченный рыночный механизм функционирования данной группы отраслей, в которых доминирует муниципальная собственность. Указанные отрасли составляют в настоящее время основу муниципального (городского) хозяйства.

Специфика планирования связана также с особенностями функционирования муниципального хозяйства как группы отраслей, имеющих местный характер, производящих специфическую продукцию, тесно взаимосвязанных друг с другом и в значительной мере зависящих от потребителей, а также имеющих различные возможности вхождения в рыночную среду, но нацеленных на удовлетворение социально-бытовых потребностей населения. Муниципальное хозяйство выполняет важнейшие задачи по обеспечению жизнедеятельности территорий, направлено на удовлетворение потребностей местного населения и территориальных производственных систем и потому носит местный (территориальный) характер. Состав и содержание отраслей муниципального хозяйства определяется численностью и структурой населения, величиной территории, особенностью природных условий, характером планировки территории и другими местными факторами.

25.2. Проблемы развития муниципального хозяйства и необходимость их учета в планировании

При планировании перспектив развития муниципального хозяйства важно принимать во внимание ряд обстоятельств.

Муниципальное хозяйство представляет собой совокупность взаимосвязанных отраслей и производств, которые должны развиваться пропорционально, без перекосов. Уровень достижений в одних отраслях зависит от степени развития других. Так, тесно взаимосвязаны водопровод и канализация, тепло- и газоснабжение, транспорт и дорожное хозяйство, строительное и ремонтно-строительное производство и т.п. Соответственно важнейшей задачей разработки перспективного плана является обеспечение пропорционального развития всех подотраслей жилищно-коммунального хозяйства. В связи с этим при расчете капитальных затрат должны быть соблюдены пропорции между развитием жилищного и коммунального хозяйства.

Муниципальное хозяйство тесно связано с потребителем. Это особенно сказывается в таких отраслях, как транспорт, электро-, водоснабжение, где производство и потребление услуг практически совпадают, а оплата - в большинстве случаев - нет. Значительная часть коммунальных услуг отпускается в кредит, на условиях последующей оплаты, что порождает задолженность и воспроизводит дотационность. Поэтому при разработке перспектив развития муниципального хозяйства города необходимо стремиться к наиболее полному удовлетворению потребностей его жителей в услугах различных предприятий и организаций жилищно-коммунального комплекса.

Предприятия и организации муниципального хозяйства, обеспечивающие функционирование территориальных систем, являются монополистами в своей сфере деятельности. Они связаны единой технологической цепочкой и включаются в состав естественных монополистов, для которых конкуренция невозможна или нецелесообразна: водопроводно-канализационное хозяйство, коммунальная энергетика, городской электротранспорт и некоторые другие. Потребители этих отраслей не могут реализовать свое право выбора и обратиться при необходимости к конкурентам, так как альтернативы не имеется. Такое положение дел противоречит рыночному подходу, но с ним приходится считаться.

Другая группа отраслей муниципального хозяйства обладает достаточным рыночным потенциалом и может быть переведена на рыночные принципы хозяйствования. Речь идет о муниципальном строительстве и ремонтно-строительном производстве, эксплуатации жилищного фонда, банно-прачечных услугах и др. Перевод предприятий данной сферы на рыночную основу должен сопровождаться различными мероприятиями по социальной защите наименее обеспеченных слоев населения (адресные ссуды, льготы по оплате коммунальных услуг и др.).

Существует множество проблем, непосредственно связанных с функционированием комплекса отраслей муниципального (городского) хозяйства: хронический дефицит финансовых средств, низкий уровень научно-технического потенциала и острая нехватка современных машин, оборудования, инструментов, материалов, средств механизации и автоматизации, отсталые технологии, негибкие формы организации производства и труда, недостаточная квалификация работников и др. Все эти проблемы возникли не сегодня, они были характерны для городского хозяйства на протяжении многих лет и десятилетий, но обострились в последние годы в связи с трудностями в экономике страны. Ограниченность бюджетных средств не дает возможности в полном объеме профинансировать необходимые для городского хозяйства мероприятия. Субсидии из федерального или региональных бюджетов в большинстве городов крайне малы либо вовсе отсутствуют. Поэтому возникает актуальная задача поиска дополнительных источников финансирования как за счет пополнения городского бюджета, так и путем использования внебюджетных фондов и нецентрализованных финансов.

Однако решение финансовых проблем еще не гарантирует соответствующего повышения уровня и качества работы в городском хозяйстве, ведь препятствием служат и другие проблемы:

• неоправданное совмещение функций заказчика и подрядчика на предприятиях многих отраслей городского хозяйства;
• отсутствие действенных стимулов к повышению качества работы и более полному удовлетворению потребностей населения;
• слабая связь между затратами труда и результатами в городском хозяйстве;
• фактическое отстранение потребителей (населения) от влияния на результаты деятельности производителей работ и услуг в городском хозяйстве.

Радикальные перемены, происшедшие в последние годы в нашей стране в связи со становлением рыночных отношений, лишь в малой степени затронули экономический механизм городского хозяйства. В частности, существенно повысились тарифы на жилищно-коммунальные и транспортные услуги, выросли доходы работников данной сферы, предприятия и организации городского хозяйства стали в большей мере ориентироваться на достижение коммерческих целей и результатов. Однако повышение тарифов, которое тяжелым бременем легло на население, не улучшило финансовое положение большинства предприятий и организаций муниципальной сферы, не обеспечило соответствующего повышения качества работ и услуг.

В процессе управления городским хозяйством нужно учитывать интересы всех хозяйствующих субъектов, включая пользователей, собственников, заказчиков и подрядчиков. Однако интересы ведомственных служб, предприятий и организаций должны быть вторичны по отношению к интересам населения городов и муниципальных образований.