Предметы ведения и права муниципальных образований

12.1. Определение объема компетенции муниципальных образований

Прежде чем перейти к вопросу о правах муниципальных образований, рассмотрим источники и основания возникновения этих прав. Очевидно, что права должны обеспечивать полноценное исполнение тех функций и обязанностей, которые возложены на те или иные органы. А значит, сначала необходимо уяснить, что же относится к компетенции местного самоуправления. Существует две противоположные точки зрения по вопросу установления границ компетенции местного самоуправления:

1. компетенция местного самоуправления складывается естественным образом в соответствии с тем кругом задач, которые необходимо решать местной власти для обеспечения жизнедеятельности муниципального образования;
2. органы государственной власти наделяют местное самоуправление строго очерченной компетенцией.

Многие сторонники обеих точек зрения считают, что существует некоторый универсальный перечень направлений деятельности, присущих всем органам местного самоуправления во всех странах, и неважно, принят ли определенный круг задач местным самоуправлением на себя добровольно или же эти задачи выполняются органами местного самоуправления по указанию государственной власти. Не углубляясь в изучение аргументации каждой из сторон, можно предположить, что в случае формирования компетенции "снизу" органы местного самоуправления могут исключить из нее определенный круг обязанностей, не желая нести ответственность за их выполнение, хотя эти обязанности и могут быть прямо связаны с реализацией коллективных интересов населения. При наделении органов местного самоуправления компетенцией "сверху" важную роль играют особенности политического режима в том или ином конкретном государстве. В частности, в тоталитарных государствах, как правило, местные органы власти не имеют достаточной свободы в своей деятельности; распределение обязанностей и прав между государством и местным самоуправлением в федеративных и унитарных государствах также различается.

Действительно, существует некоторый общий круг задач, решаемых местным самоуправлением вне зависимости от различных факторов, но имеются и вполне определенные различия в сферах деятельности местного самоуправления. Общая тенденция последнего времени такова, что в большинстве развитых стран идут взаимодополняющие процессы централизации и децентрализации, в результате чего местному самоуправлению, с одной стороны, предоставляются широкие свободы, а с другой - государство возлагает на него и определенный круг обязанностей.

В общем случае объем компетенции, прав и обязанностей местного самоуправления определяется действующим законодательством, обычным правом (сложившейся традицией) и инициативой органов местного самоуправления.

Обычно разделение компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления производится на основании следующего простого принципа: органы государственной власти ведают теми делами, которые представляют интересы государства в целом (оборона и безопасность, внутренняя и внешняя политика, экономические отношения, судоустройство, права и свободы человека и гражданина и т.п.), а местное самоуправление занимается реализацией общих интересов территориальных коллективов (общее образование, здравоохранение, благоустройство территории, коммунальное хозяйство и др.).

12.2. Роль и функции местного самоуправления

Ориентация на учет местных интересов предопределяет роль и функции местного самоуправления в современном обществе. Как известно, политологи разделяют общество на три основных сектора, каждому из которых отведены своя роль и свои функции.

1. Первый сектор - власть (функция власти, политическая функция).
2. Второй сектор - бизнес (хозяйственная функция).
3. Третий сектор - гражданское общество (общественная функция - самоорганизация граждан для решения значимых социальных и иных задач, требующих совместных усилий).

В современном обществе, рассматриваемом с подобной точки зрения, местное самоуправление выполняет все три перечисленные функции:

1. как одна из форм публичной власти, местная власть проводит в жизнь политику государства на местах, принимает обязательные для исполнения решения по вопросам местного значения, обеспечивает охрану общественного порядка, управляет муниципальной собственностью, выполняет другие властные функции;
2. как организатор местного хозяйства, местное самоуправление выполняет экономические функции по жизнеобеспечению местного сообщества, организует оказание жителям ряда важнейших общественных услуг;
3. как часть гражданского общества, местное самоуправление обеспечивает самоорганизацию граждан, их непосредственное участие в решении вопросов местного значения, в управлении местными делами.

Таким набором функций не обладает ни одна другая структура в обществе. Действительно, государство выполняет функции власти и частично хозяйственные функции, но самоорганизация граждан - не его дело. Общественные и другие некоммерческие (негосударственные, неправительственные) организации выполняют функцию самоорганизации граждан, многие из этих организаций занимаются хозяйственной деятельностью, но у них нет властных полномочий. Только местное самоуправление одновременно выполняет все три функции. Оно решает такие задачи, до которых у государства "не доходят руки", привлекает для их решения "невидимые" с государственного уровня местные ресурсы. Оно освобождает органы государственной власти от "мелких" дел и позволяет им сконцентрироваться на решении стратегических проблем.

Органы местного самоуправления играют роль организационной структуры, выступающей от лица субъекта местного самоуправления - населения муниципального образования (местного сообщества). Следовательно, указанные органы должны осуществлять два типа функций, объективно присущих этому субъекту:

• представлять его интересы (проектная функция);
• реализовывать эти интересы (программная функция).

Представление интересов заключается в их выявлении, агрегировании, артикулировании, разработке проекта развития муниципального образования (отсюда - "проектная функция") и принятии необходимых решений в форме правовых актов, создающих правовую базу для реализации проекта. Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов местного самоуправления (поэтому - "программная функция"), направленной на осуществление проекта.

Таким образом, функции местного самоуправления основные направления деятельности муниципальных органов и их должностных лиц. Правовым выражением функций являются полномочия, или предметы ведения.