Конституционно-правовые основы местного самоуправления

3.3. Федеральное законодательство, определяющее функционирование местного самоуправления

Важнейшим законом, определяющим общие принципы деятельности местного самоуправления, в системе федерального законодательства является Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который первоначально был принят 28 августа 1995 г., а затем 6 октября 2003 г. В этом законе раскрыты основные понятия и термины местного самоуправления, определена роль последнего в осуществлении народовластия, закреплены права граждан на осуществление местного самоуправления. Структура Федерального закона от 2003 г. представлена в табл. 3.2.

В Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дано такое определение: "Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций".

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" говорится: "Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций".

Представляется, что более верной нужно признать формулировку нового закона, поскольку местное самоуправление - это все-таки не деятельность населения как таковая, а форма осуществления народом своей власти.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ нацелен на то, чтобы, с одной стороны, приблизить органы местного самоуправления к населению, с другой - сделать их ответственными перед государством, улучшить правовые условия для организации местного самоуправления. В отличие от Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" (вступил в силу согласно постановлению Верховного Совета СССР от 9 апреля 1990 г. № 1418-I), Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР" и упомянутого Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, Федеральный закон № 131-ФЗ обобщил практику применения ныне действующих конституционных норм, которые определяют основные принципы организации местного самоуправления. В нем более детально решены вопросы организации местного самоуправления на всей территории нашей страны: установлен исчерпывающий перечень видов муниципальных образований (статья 10), устанавливаются критерии для определения их границ (статьи 11-13). Если ранее территориальная организация местного самоуправления регулировалась законодательством субъектов Федерации, то теперь на них возлагается определение границ конкретных муниципальных образований по унифицированной законодателем схеме. В основе последней лежит двухуровневая модель организации муниципальных образований, позволяющая обеспечить решение вопросов местного значения, исходя из наличия необходимых для этого ресурсов, кадрового и организационного потенциала.

В указанном Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ более четко разграничены полномочия каждого уровня местного самоуправления, более детально определены подходы к структуре органов местного самоуправления, в состав которой входят представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (статья 34 пункт 1). При этом наличие представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации в структуре органов местного самоуправления является обязательным (статья 34 пункт 2).

К важным федеральным законам, регулирующим деятельность местного самоуправления, относятся Законы от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (в редакции Федерального закона от 22 июня 1998 г. № 85-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления"), от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции от 9 июля 1999 г.; прекратил действие с 1 января 2006 г.), от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (в редакции от 13 апреля 1999 г.), от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления". Особое значение имеют также Гражданский, Земельный, Градостроительный, Бюджетный, Налоговый кодексы Российской Федерации, оказывающие огромное влияние на деятельность местного самоуправления.

Нормы муниципального права содержатся в сотнях федеральных отраслевых законов. В период реформы местного самоуправления законотворческая деятельность в этой сфере существенно возросла. В частности, на федеральном уровне продолжает развиваться и совершенствоваться правовая база местного самоуправления: в ходе реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ в него по мере необходимости вносятся изменения и дополнения.

Однако прописать все до мельчайшей детали федеральное законодательство не в состоянии, да оно и не должно этим заниматься, ведь Конституция Российской Федерации предусматривает, что установление общих принципов организации местного самоуправления, развивающих конституционные положения о местном самоуправлении, относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Ряд наиболее крупных "блоков" проблем регулируется федеральным законодательством, но основная масса организационных вопросов должна решаться в рамках законодательства субъектов Российской Федерации и уставов самих муниципальных образований. При осуществлении местного самоуправления в различных регионах страны особенно велика роль местных условий и традиций, поэтому в этой сфере не должно быть единообразия. Задача законодателя заключается в том, чтобы при необходимом многообразии и учете местных традиций в законодательстве субъектов Российской Федерации не допустить прямого или косвенного ограничения прав населения на самостоятельное осуществление местного самоуправления - прав, закрепленных в Конституции Российской Федерации.

Государственная Дума Ставропольского края 17 февраля 2005 г. приняла Закон Ставропольского края № 12-кз "О местном самоуправлении Ставропольского края". Этот закон конкретизирует положения Федерального закона № 131-ФЗ с целью его реализации на территории данного субъекта Российской Федерации. Кроме того, был принят ряд других нормативных актов по вопросам муниципального управления, в их числе Закон Ставропольского края от 4 апреля 2005 г. № 18-кз "О некоторых вопросах организации местного самоуправления на территории Минераловодского района Ставропольского края" - единственного района, в населенных пунктах которого с апреля 2001 г. не было муниципальных образований (табл. 3.3).

Как видно, в связи с введением Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ деятельность региональной представительной и исполнительной власти усложняется, хотя при этом сама система нормативных актов стала несколько более упорядоченной: вместо утративших силу 156 нормативных актов принято 110.