Опыт становления местного самоуправления в России

5.3. Оценка земского опыта местного самоуправления в России

Многие государствоведы, политики, политологи склоняются к мысли о том, что земство могло бы стать основой для создания современной системы местного самоуправления. Это "странное", по выражению князя А. И. Васильчикова - крупнейшего специалиста середины XIX в. в области местного управления, наименование "земство" происходит из другого понятия, из иного взгляда на предмет, чем иностранное выражение "self government". Отыскивая смысл термина, применяемого в России, можно сделать вывод, что он относится к представительству не народа в целом, а земель, к интересам не государственным, а местным. Главный характер местного управления в России заключается в тесной, неразрывной связи народа с землей. А. И. Васильчиков делает вывод: "В России сельские общины являются последним, но самым твердым звеном всего общественного быта, и сеть этих крестьянских обществ раскинута так широко, что едва ли центральная администрация, как бы она ни была сильно вооружена, может привести их к такому стройному и покорному движению, какое мы видим во французских сельских коммунах".

Оценивая роль местного самоуправления в политической и общественной жизни дореволюционной России, многие дореволюционные исследователи высказывали прямо противоположные суждения: одни считали реформы Александра II поворотным явлением в развитии России, другие утверждали, что самодержавие и местное самоуправление несовместимы.

Так, министр финансов Российской империи С. Ю. Витте в работе "Самодержавие и земство", написанной в 1901 г., указывал, что в самодержавном государстве самоуправление допустимо до тех пор, пока оно не занимается административными функциями. Земские же органы в России, по мнению С. Ю. Витте, - это "конституция снизу", которая рано или поздно приведет к "конституции сверху", поэтому, если Россия желает остаться самодержавной монархией, она не должна допускать местное самоуправление, ибо это прямой путь к парламентарному государству.

Опровергая выводы С. Ю. Витте, его оппонент Л. А. Тихомиров в книге "Монархическая государственность" (1905 г.) писал, что подобные взгляды на местное самоуправление основаны на непонимании основ государственности, а однородность государственных органов управления ведет к всевластию бюрократии.

Современному местному самоуправлению полезен опыт земств в следующих областях:

• при решении вопроса о соотношении и взаимодействии земских и государственных органов, разграничении между ними предметов ведения на уровне губернии, уезда, города;
• в управлении образованием, здравоохранением (В царской России с образованием земств постепенно стало снижаться количество умерших на 1000 жителей, а у нас после 1992 г. наметилась тенденция увеличения смертности, в некоторых районах страны уровень смертности превысил уровень рождаемости. В ряде регионов Российской Федерации, в частности на Крайнем Севере, в Сибири и на Дальнем Востоке, стали закрываться школы и детские сады. Можно, конечно, объяснить это отсутствием средств, но ведь даже с началом Первой мировой войны земство продолжало строить школы и открывать новые больницы и фельдшерские пункты);
• для подготовки муниципальных кадров (важно стремление земств оградить свои учреждения от попадания в них психически нездоровых людей).

Следует учесть просчеты и ошибки, допущенные реформаторами местного самоуправления:

• не был решен вопрос разделения властей на уровне местного самоуправления;
• имела место "скудность" местного бюджета, а также попытки правительства решать свои проблемы за его счет.

Завершая разговор о путях развития местного самоуправления в дореволюционной России, можно выделить основные принципы, которые, по мнению Н. А. Емельянова, являются особенностью российской муниципальной школы:

• принцип многообразия форм организации местного самоуправления, что связано с особенностями социально-экономического развития территории Российской империи, с существенными различиями культурно-национальных и религиозных традиций; по оценке Н. А. Емельянова, в стране существовало 26 систем организации местной власти;
• принцип неучастия (запрета участия) органов местного самоуправления в активной политической жизни, ибо считалось, что главная задача органов местной власти - удовлетворение первоочередных потребностей населения, и государство строго следило за тем, чтобы органы местного самоуправления не выходили за эти рамки;
• принцип разграничения предметов ведения и ресурсов между уровнями власти; причем эти разграничения строились не по принципу достаточности, а по принципу наивысшей эффективности использования их данным уровнем;
• принцип передачи органам местного самоуправления относительно широких прав в экономической и хозяйственной сфере.

5.4. Местное самоуправление в СССР

После Октябрьской революции началась повсеместная ликвидация земств (большевики считали земское самоуправление наследием буржуазного строя), которая завершилась к лету 1918 г.

Необходимо подчеркнуть, что отношение к местному самоуправлению в первые дни советской власти было неоднозначным. В декабре 1917 г. был даже создан Наркомат по делам самоуправления, который, однако, просуществовал только три месяца.

Ликвидация земства была вполне закономерным процессом, ибо местное самоуправление предусматривает децентрализацию власти, экономико-социальную, финансовую и, в определенной степени политическую независимость, самостоятельность, а идеи социализма опирались на государство пролетарской диктатуры, т.е. государство по своей природе централизованное.

Органы земского и городского самоуправления были заменены системой советов. В основу советской системы положен принцип единства на всех уровнях и жесткой соподчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Все советы действовали под контролем Коммунистической партии.

Однако необходимость скорейшего преодоления разрухи после гражданской войны вызвала к жизни новую экономическую политику (НЭП) с определенным допущением рыночных методов хозяйствования, некоторой децентрализацией власти и организацией хозяйственного самоуправления на местах. В 1920-1923 гг. при сохранении партийного руководства под местное управление были переданы: землеустройство, благоустройство, часть промышленности, водопровод и канализация, местный транспорт, пожарное, похоронное дело. Появились муниципальные электростанции, стали создаваться коммунальные (муниципальные) банки.

В 1925 г. было принято Положение о городских советах, а в 1926 г. - Положение о местных финансах. Эти акты четко определили компетенцию и финансовые ресурсы местных советов в хозяйственной сфере. Активно развивалась муниципальная наука, крупнейшим представителем которой был профессор Л. А. Велихов. Его фундаментальный труд "Основы городского хозяйства", изданный в 1928 г., и сегодня сохраняет актуальность.

В 1927 и 1928 гг. в СССР наступил новый период развития - период "великого перелома" и ускоренной индустриализации, характеризующийся резким усилением централизации хозяйственной жизни. Была проведена административно-территориальная реформа, вместо сельских волостей и уездов созданы более крупные районы, лучше приспособленные для централизованного руководства. Все самоуправленческие зачатки в городах и в деревне были ликвидированы, а сам термин "самоуправление" надолго исчез из употребления. Профессора Л. А. Велихова репрессировали. Вновь установившаяся жесткая централизованная система руководства (формально вполне демократичная, с всеобщим, равным и прямым избирательным правом) была закреплена Конституцией СССР 1936 г. и сохранилась почти без изменений до конца 1980-х годов.