Государство и развитие сферы услуг
Государство существует не для того, чтобы превратить земную жизнь в рай, а для того, чтобы помешать ей окончательно превратиться в ад.
Николай Бердяев
Важность выполняемых сферой услуг функций, ее неоднородность определяют как необходимость государственного воздействия на указанную сферу, так и его масштабы, способы, инструменты. Разумное вмешательство государства в функционирование сферы услуг, оправданное с точки зрения ряда критериев общехозяйственного и социально-политического значения, дает, как показывает практика развитых стран, ощутимые положительные результаты.
Прежде чем рассматривать сферу услуг в качестве объекта государственного регулирования, определим ряд основополагающих моментов: что в экономической жизни понимается под государственным регулированием, каковы его методы и инструменты.
Чаще всего в современных изданиях можно встретить такое определение: государственное регулирование экономики - система мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществляемых правомочными государственными учреждениями и общественными организациями в целях приспособления существующей социально-экономической системы к изменяющимся условиям.
Государственное регулирование экономики (англ. government deregulation of economic) - воздействие государства на деятельность хозяйственных субъектов и рыночную конъюнктуру с целью обеспечения нормальных условий для функционирования рыночного механизма, решения социальных и экологических проблем.
Вечканов Г.С., Вечканова Г.Р. Современная экономическая энциклопедия. СПб.: Лань, 2000. С. 113.
Для регулирования экономики государство использует административные и экономические методы.
Административные методы базируются на силе государственной власти и включают меры запрета, разрешения, принуждения, они ограничивают свободу экономического выбора хозяйствующих субъектов. Эти методы основаны на соответствующем законодательстве о собственности, сделках, договорах и обязательствах, защите потребителей, труде и социальной защищенности, охране природы, налогах, ограничении монополистической деятельности и т. п.
Экономические методы предусматривают сохранение свободы выбора. Они предполагают воздействие государства на экономические интересы хозяйствующих субъектов, создание у них материальной заинтересованности в выборе такой линии поведения, которая способствует проводимой государственной политике.
Различают прямые икосвенные методы государственного воздействия, причем одни авторы трактуют прямые методы как относящиеся в основном к административным, а косвенные - к экономическим1. Другие специалисты считают, что на прямые и косвенные делятся экономические методы2.
Реализация различных методов государственного воздействия осуществляется путем использования разнообразных инструментов, к которым относят:
- лицензирование, регламентация, антимонопольные запреты, квотирование, стандарты, нормативы;
- государственные заказы, займы, дотации и субсидии;
- прогнозы, планы, программы;
- налоги, налоговые льготы, таможенные пошлины, учетная ставка, норматив обязательных резервов, операции на открытом рынке, валютные интервенции и др.
Проблемы обеспечения эффективного функционирования сферы услуг и ее развития невозможно решать без анализа регулирующей роли государства. К сожалению, до настоящего времени сколько-нибудь целостного освещения этого вопроса в специальной литературе нет, встречаются лишь фрагментарные попытки изложения некоторых аспектов. И это несмотря на то, что сфера услуг в настоящее время выступает важнейшим сектором национальной и мировой экономики.
Специалисты отмечают следующие причины, обусловливающие необходимость государственного вмешательства в сферу услуг.
Во-первых, объективное различие в степени развития рыночных отношений в разных отраслях сферы услуг. В отдельных отраслях услуг - ресторанный, туристический, гостиничный, рекламный бизнес, торговля, шоу-бизнес - рыночные отношения получили широкое развитие и создали эффективный механизм удовлетворения потребностей, получения прибылей. В ряде же отраслей сферы услуг, играющих огромную роль в обеспечении нормальных условий жизнедеятельности людей, рыночные отношения проявляются в определенных границах, поскольку перевод таких услуг на сугубо рыночные принципы затрудняет доступ к ним значительной части населения: образование, медицинское обслуживание, услуги учреждений культуры. В отношении такого рода услуг государство, как правило, занимает активные позиции, играет доминирующую или значительную роль.
Во-вторых, государство осуществляет производство, следовательно, и регулирование предложения чисто общественных благ. Специфика таких благ (неделимость, неисключаемость, трудность нормирования) определяет необходимость принуждения потребителей к их "оплате" (в форме уплаты налогов).
В-третьих, действуют так называемые внешние эффекты (экстерналии), особенно отрицательные, связанные с фиаско (провалами) рынка. Нужно жесткое регулирование деятельности, которая приводит к такого рода эффектам, в связи с чем государство должно стремиться к более четкой спецификации прав собственности и решению вопроса об ответственности в случае возникновения отрицательных экстерналий.
В-четвертых, необходимость вмешательства государства объективно диктуется еще и тем, что по ряду важных услуг именно государство выступает естественным монополистом: жилищно-коммунальные услуги, почтовая связь, таможенная деятельность, лицензирование и др.
В современных условиях услуги, являясь весьма важной частью экономики, выросли в крупную составляющую образа жизни населения большинства стран, что обусловливает необходимость усиления внимания государства к функционированию и развитию сферы услуг, возрастания роли государственного воздействия.
Государство прямо или косвенно финансирует ряд отраслей услуг… Масштабы государственного финансирования во многом определяют состояние материально-технической базы и интенсификацию производства в учреждениях образования и здравоохранения, организациях, связанных с охраной окружающей среды, и др. Через прямое финансирование, налоговую и патентную политику правительство влияет на характер научных исследований и обеспечивает должный уровень исследований межотраслевого и фундаментального направлений. Преимущественно государственное финансирование имеют отрасли инфраструктуры: автодорожное строительство, основные виды коммунального обслуживания, строительство каналов и портовых сооружений; почтовая служба, оборона, внутренний правопорядок, государственное управление.
Экономика США: учебник для вузов / под ред. В.Б. Супяна. СПб.: Питер, 2003. С. 349.
В целом, как показывает мировой опыт, высокий уровень государственного вмешательства в сферу услуг сложился в связи с тем, что ее развитие является одним из приоритетных направлений национальной политики:
- государство проявляет особый интерес к функционированию сферы услуг, поскольку ее состояние в определенной мере является показателем достигнутого уровня социально-экономического благосостояния нации;
- другой причиной контролирования сферы услуг является защита интересов потребителей;
- отсутствие необходимой информации о рынке услуг (информационная асимметрия), ограничивающее возможности потребительского выбора, - еще одна причина активной государственной деятельности в этой сфере.
Среди важнейших целей государственного регулирования социально-экономических процессов в сфере услуг можно выделить:
- обеспечение прогрессивных сдвигов в отраслевой структуре и темпах их развития;
- создание условий для добросовестной конкуренции;
- стимулирование развития предпринимательства в сфере услуг, в том числе малого бизнеса;
- обеспечение оптимального соотношения частного и общественного секторов в производстве и предоставлении услуг;
- наращивание экспортного потенциала услуг.
Один из ведущих американских экономистов Дж. Стиглиц в своей работе "Экономическая роль государства"3 писал: "Принимая решение о государственном вмешательстве, необходимо решить следующие альтернативы: а) государственное производство или государственное обеспечение с использованием частных производителей; б) прямой контроль (связанный с государственным производством) или косвенный контроль (через регулирование или конкуренцию со стороны госпредприятий)". Для услуговых видов деятельности, в которых всегда выделяются три блока (услуги как чисто общественные блага; услуги естественных монополий; услуги как частные блага), обусловливающих специфику государственного регулирования, указанные Стиглицем альтернативы особенно значимы. Их взвешенный выбор во многом определяет уровень социально-экономической эффективности национального хозяйства.
Хотя основные направления государственного воздействия на функционирование и развитие сферы услуг одни и те же для разных стран, его задачи, масштабы, возможности различаются в зависимости, во-первых, от конкретно-исторических условий, во-вторых, от фазы экономического цикла, в-третьих, от степени развития той или иной страны и ее экономической модели. Что касается нашей страны, то, по словам специалистов, в целом российская индустрия услуг характеризуется все еще как нарождающаяся. Это состояние требует взвешенного комплексного воздействия государства на процесс ее развития, которое должно опираться на выработанную концепцию. К сожалению, таковой до сих пор нет.
Для современной России наиболее острыми проблемами в области государственного регулирования сферы услуг выступают: создание системной правовой базы, регламентирующей функционирование услуговых видов деятельности; стимулирование развития малого бизнеса, выступающего основой сферы услуг; обеспечение производства общественных благ и формирование современной структуры государственного предпринимательства; регулирование внешнеэкономического оборота услуг.