Государство и развитие сферы услуг

Рассмотрим их вкратце.

1. Создание системной правовой базы, регламентирующей функционирование услуговых видов деятельности. В настоящее время нашей стране объективно требуется расширение сферы гражданско-правового регулирования отношений (в первую очередь экономических, но не только), складывающихся в различных видах услуговой деятельности. Однако в качестве самостоятельного объекта гражданских прав услуги появились сравнительно недавно. И несмотря на высокую нормотворческую активность в стране, развитие системы правового регулирования сферы услуг отстает от уровня развития рыночных отношений в данном секторе. В результате наблюдается мозаичная картина: оказание некоторых видов услуг по-прежнему регламентируется старыми нормами, других - новыми нормами, часть услуг практически не регламентируются. Ситуация усложняется еще и тем, что в законодательстве нет четкого понимания самого феномена "услуга". Заметим, что даже международные усилия известных специалистов при разработке Генерального соглашения по торговле услугами (ГАТС) не привели к выработке четкого определения понятия "услуга". Поэтому позиция законодателя, в том числе отечественного, относительно обязательств по оказанию услуг и форм их правового регулирования окончательно не выработана (в российском законодательстве наряду с понятием "услуга" встречаются понятия "работа", "подряд"), что не способствует цивилизованному развитию услуговых видов деятельности и защите прав потребителей, особенно в отношении качества услуг.

Сейчас в России для регулирования обязательств по оказанию услуг применяются нормативно-правовые акты разных уровней (рис. 9.1).

Рис. 9.1. Уровни нормативно-правового регулирования в России

Особо отметим, что нормативно-правовые акты, принимаемые на каждом из представленных уровней, могут оказывать регулирующее воздействие как на сферу услуг в целом, так и на отдельные ее отрасли и виды. К примеру, отношения в сфере услуг прямо или косвенно регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации, а также федеральными законами "О защите прав потребителей", "О сертификации продукции и услуг", "О рекламе", "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации" и др., туристские услуги, относящиеся к сфере услуг, отдельно регламентируются следующими нормативными актами: федеральными законами "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", Указам Президента РФ "О реорганизации и развитии туризма в Российской Федерации", постановлением Правительства РФ "Об утверждении "Федеральной программы развития туризма в России"", постановлением Росстандарта "О правилах сертификации туристских услуг" и др. Приняты также законы, регламентирующие работу банков и банковскую деятельность, организацию страхового дела.

В условиях активного формирования нормативно-правовой базы требуются максимальное согласование и последовательность принимаемых документов с четкой проработкой механизма их действия.

2. Особое значение малого бизнеса для развития сферы услуг. Он является основой этой сферы экономики, обеспечивая ее гибкость, возможность максимального удовлетворения потребительского спроса, занятости населения. Поэтому стимулирование развития малого бизнеса, в том числе путем создания благоприятных правовых условий, является важнейшей задачей государства.

Под системой государственного регулирования малого предпринимательства понимается экономическое, правовое и организационное обеспечение среды для эффективного и устойчивого развития малых предприятий. Данная система включает различные органы законодательной, исполнительной и судебной власти на федеральном, региональном и местном уровнях.

Государственное регулирование рыночной экономики: учебное пособие. 2-е изд. М.: Дело, 2002. С. 150.

Специалисты подчеркивают, что традиционные формы государственной поддержки в виде налоговых льгот, льготного финансирования и др. должны быть сконцентрированы преимущественно на малых предприятиях, отвечающих признакам субъектов малого предпринимательства. Малые предприятия должны также иметь право на ограниченные формы поддержки, обычно не связанные с прямой трансфертой финансовых ресурсов, например, в областях обучения, консалтинга, информации.

Кроме того, важно последовательно проводить: упрощение порядка регистрации малых предприятий; их защиту от произвола крупных компаний, рэкета, в том числе государственного; упорядочение использования малыми предприятиями земли и иной недвижимости, которые являются собственностью муниципальных и других органов власти.

Предпринимательские ресурсы в экономике в упрощенном виде представлены на рис. 9.2.

Рис. 9.2. Предпринимательские ресурсы в экономике

Важную роль в развитии малого бизнеса в России играет введение понятия договора франчайзинга как одной из основных форм взаимодействия предпринимательских структур сферы услуг, а также развитие системы заказов малым предприятием на производство ими услуг для государственных (федеральных и региональных) и муниципальных нужд.

Государственный заказ - форма прямого государственного регулирования хозяйственных связей. Выгодность государственного заказа для производителя обеспечивается:

1. договорной ценой;
2. материальными ресурсами в пределах номенклатуры продукции, в том числе услуг, по которой размещаются государственные заказы, в объемах, определенных генеральным соглашением;
3. льготами по налогу на прибыль.

Во многих экономически развитых странах эффективно действуют контрактные системы, важным объектом которых являются услуговые виды деятельности. Примером выступает Федеральная контрактная система (ФСК) США, которая постоянно совершенствуется.

3. Мощное регулирующее воздействие на развитие сферы услуг величины и эффективности функционирования государственного сектора в экономике, его соотношения и взаимодействия с частным сектором.

Государство выступает производителем и регулятором масштабов общественных благ. Как отмечал Ж.Н. Карфантан, "сегодня гораздо больше, чем когда бы то ни было, государство должно обеспечивать развитие коллективных услуг, способствующих повышению качества социальной среды, являющейся фактором динамизма и эффективности. Развитие образования и профессиональной подготовки, обеспечение коллективной безопасности, оснащение территорий, социальная защита, крупные работы по развитию инфраструктуры - все это относится к сфере государственных забот и сопровождает процесс модернизации". При этом важную роль играют меры, оказываемые государством на величину спроса и предложения услуг с помощью субсидирования: субсидирование потребителей на целевой основе, субсидирование производителей услуг.

Участие государства в обеспечении граждан общественными благами, подчеркивают специалисты, не сводится к непосредственному производству указанных благ. "Компенсация рыночного недопроизводства общественных благ может осуществляться также посредством: (а) дотирования из государственного бюджета как потребителей, так и (б) частных производителей общественных благ. Вопрос о том, как именно должно государство участвовать в компенсации провалов рынка в связи с обеспечением граждан общественными благами, не должен решаться, следовательно, "автоматически" - путем передачи в ведение государства производство общественных благ. Этот вопрос должен решаться всякий раз специально, на базе конкретного экономического анализа… альтернативных способов производства общественных благ, с учетом существующих технологий, известных и доступных организационных форм, традиций и других факторов, влияющих на экономическую и социальную эффективность соответствующего способа предоставления населению конкретного общественного блага"⁴.

Роль государства и государственного регулирования велика и жизненно важна для населения в части так называемых социально значимых благ: услуги образования, здравоохранения и т. д. По своему влиянию на функционирование системы рынков и характеру функционирования в экономике, отмечают авторы книги "Публичные услуги и функции государственного управления", они во многом схожи с общественными благами, поскольку предоставляются потребителям бесплатно или по ценам, заведомо не покрывающим издержки их производства.

Практически для всех стран проблема производства социально значимых благ весьма остра и пока до конца не решена, так как чрезмерное расширение или сокращение государственного производства таких благ вызывает снижение социально-экономической эффективности и имеет долгосрочные негативные последствия. Золотую середину приходится искать постоянно, что вызывает необходимость проведения время от времени реформ систем здравоохранения и образования.

В результате актуализируется проблема государственного предпринимательства, в том числе в услуговых видах деятельности, поскольку оно в настоящее время является одной из важнейших форм воздействия государства на экономику и эффективность ее функционирования. В то же время опыт развитых стран показывает, что "даже общественный… характер благ не является достаточным основанием для того, чтобы обязанности по его производству брало на себя государство. Оно может финансировать их производство, но не участвовать в нем непосредственно"⁵.

В силу этого соотношение государственного и частного секторов, их взаимодействие всегда выступают объектом государственного регулирования. Как правило, цивилизованные государства стараются прислушиваться к мнению населения, поскольку именно оно дает оценку эффективности функционирования государственного сектора и является основным налогоплательщиком. Вопрос, что нужно сделать для преодоления экономических трудностей: довериться предприятиям и предоставить им полную свободу действий или, напротив, ужесточить государственный контроль и регламентирование предпринимательства, был задан французам в ходе опросов общественного мнения в 70-90-е годы, и ответы на него существенно различались. В 1978 г. либеральный способ решения экономических проблем поддержали менее половины опрошенных. После 1982 г. число сторонников либерализма превысило половину опрошенных, достигнув максимума в 1986 г.: 65% высказались за развитие свободного предпринимательства и 26% - за усиление государственного контроля. Однако начиная с 1990 г. соотношение между сторонниками экономического либерализма и интервенционализма вновь начинает меняться. В 1994 г. за экономический либерализм выступили только 44% опрошенных при 45% поддержавших идею усиления государственного контроля.

Хотя французы в большинстве своем остаются сторонниками того, чтобы государство сохранило свою протекционистскую роль, в последние годы они все больше критикуют государственных чиновников, когда они принимают реформы без предварительного согласования с гражданами. Как показал опрос 1996 г., 72% опрошенных французов считали, что необходимо как можно быстрее провести реформу государственной власти.

Отношение французов и граждан других стран, в которых были проведены аналогичные опросы общественного мнения, к вмешательству государства имеет как общие черты, так и отличия. Это проявилось и в отношении роли государства в трех ведущих отраслях. Первая группа вопросов касалась роли государства в электроэнергетике, больничных услугах и банковском секторе. Во Франции большинство опрошенных (74%) сошлись во мнении, что банковский сектор должен быть частным; несколько меньшее число французов (57%) придерживались такого же мнения и в отношении электроэнергетики. В отличие от этого 71% респондентов во Франции полагали, что больницы должны находиться в ведении государства.

Ответы на эту группу вопросов различались у лиц, проживающих в городах и сельской местности, а также у женщин и мужчин. Среди мужчин и жителей городов доля сторонников частного банковского сектора выше, чем в среднем по всей выборке опрошенных. Аналогично среди молодых граждан больше сторонников частной электроэнергетики, чем среди пожилых людей. Кроме того, среди опрошенных с правыми политическими взглядами больше сторонников приватизации рассматриваемых секторов, чем в среднем по выборке.

В Германии и Испании общественное мнение в отношении больниц и банков близко к общественному мнению во Франции (соответственно 29,5 и 20,8% - в отношении больниц и 63,0 и 55,5% - в отношении банков). С этим контрастирует общественное мнение Швеции, где только 6,2% опрошенных высказались за частные больницы, хотя 63,3% поддержали частные банки.

Что касается электроэнергетики, то в отличие от граждан Франции жители других стран предпочли доверить этот сектор государству. Жители Чехии в отношении всех рассмотренных секторов значительно больше доверяют государству. Противоположных крайних взглядов придерживаются граждане США, которые во всех трех случаях отдали предпочтение частному сектору (табл. 9.1).

По вопросу о предпочтительных сферах государственного вмешательства, ответы показали: более 80% французов считают, что государство должно:

• контролировать цены;
• обеспечить услуги здравоохранения и достойный уровень жизни престарелым и безработным;
• платить стипендии студентам из неблагополучных семей, уменьшать пропасть между бедными и богатыми.

Думается, что мнение россиян близко к мнению французов, в своем большинстве остающихся приверженцами общественных услуг, которые чаще всего ассоциируются с понятием "общественное благо". Речь идет в первую очередь об образовании, медицинском обслуживании и социальном обеспечении. Именно в этих секторах предоставляются услуги, которые, по мнению большинства французов, не должны быть приватизированы. Вместе с тем французы считают, что услуги в этих секторах должны стать более качественными и удовлетворять ожидания пользователей.

Рассматривая вопрос о модернизации сферы общественных услуг, люди прежде всего указывают на необходимость "приближения" услуг к потребителям, т. е. большего учета их интересов. Французы - очень требовательные потребители. Они хотят получать более качественные услуги, желают, чтобы соответствующие службы быстрее реагировали на изменения ситуации на рынке, а также требуют большего разнообразия услуг, повышения степени их доступности⁶.

4. Ключевое значение государства в области регулирования внешней торговли услугами.

Ведущую роль в становлении и наращивании экспортного потенциала услуг должны играть правительства государств. Эта роль проявляется в создании благоприятных условий для развития частного сектора.

В целях регулирования государство может проводить следующие мероприятия:

• устанавливать максимальный уровень иностранных инвестиций в конкретный сектор услуг;
• регламентировать правила учреждения и деятельности иностранных компаний;
• ограничивать количество иностранных представительств, долю иностранного капитала в капитале отечественных компаний, численность иностранного персонала;
• вводить квоты на специфическую продукцию, воплощенные услуги либо ограничивать суммы иностранной валюты, предоставляемой для импорта услуг;
• устанавливать предварительные тарифы, дискриминационные налоги и минимальные цены на импортные услуги;
• регламентировать правила перевода финансовых средств за границу;
• вводить и усложнять правила оформления документов при выезде национальных поставщиков услуг за рубеж и при въезде иностранных поставщиков в данную страну и т. д.

В преддверии вступления нашей страны в ВТО усиливается необходимость выработки такого режима регулирования сферы услуг, который обеспечивал бы оптимальное сочетание государственных контролирующих мер и конкурентных условий для деятельности отечественных и иностранных производителей услуг.

Если Россия станет развивать рынок услуг, опираясь исключительно на национальные ресурсы или с минимальным допуском иностранных поставщиков на свой рынок, то качественный уровень развития отраслей услуг в стране будет неизбежно отставать от международного уровня. Это негативно скажется на динамике экономического роста и не будет соответствовать интересам российских потребителей.

Благодаря притоку иностранного капитала российский бизнес получает крайне необходимые для развития финансовые ресурсы и, что не менее важно, передовые технологии, эффективные методы реализации услуг и управления; приобщается к высокой культуре деловых отношений и обслуживания клиентов.

Кроме того, государство может оказывать регулирующее воздействие на развитие отдельных видов деятельности в сфере услуг путем использования различных инструментов.

В каждом случае регулирующее влияние государства на развитие сферы услуг должно иметь определенные пределы, поскольку недостаточная мера такого воздействия, т. е. расширение области платных услуг, ставит в ущемленное положение уязвимые слои населения, преграждая им доступ к жизненно важным видам услуг. Чрезмерное государственное вмешательство порождает иждивенчество, дефицит, растущую нехватку финансовых средств у государства. Оптимальное же сочетание государственного и частного секторов, различных форм и методов ведения хозяйственной деятельности обеспечит сфере услуг гибкость, доступность, большее соответствие совокупного спроса и совокупного предложения.