Бюджетный процесс

Понятие, задачи бюджетного процесса

Бюджетный процесс - это урегулированный нормами права порядок составления, рассмотрения, утверждения проектов бюджетов и государственных внебюджетных фондов, исполнения этих бюджетов, контроля за их исполнением, а также составления, рассмотрения и утверждения отчетов об их исполнении.

Определение бюджетного процесса содержится в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ. Кодекс, закрепляя соответствующую дефиницию,не указывает стадию составления и утверждения отчета об исполнении бюджета. Однако именно отчет об исполнении бюджета имеет организующее и контрольное значение для бюджетной деятельности государства. Соответственно стадия составления и утверждения отчета об исполнении бюджета также должна учитываться дефиницией бюджетного процесса, предусмотренной нормами права.

Стадии бюджетного процесса осуществляются за счет деятельности уполномоченных субъектов процессуальных бюджетных правоотношений. Участниками бюджетного процесса являются: Президент РФ; органы законодательной (представительной) власти; органы исполнительной власти; Банк России; органы государственного и муниципального финансового контроля; органы управления государственными внебюджетными фондами; главные распорядители и распорядители бюджетных средств. Участниками бюджетного процесса также являются бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов (ст. 152 БК РФ). Участниками бюджетного процесса на федеральном уровне в числе прочих также являются: Федеральное Собрание (РФ); Правительство РФ (ст. 164 БК РФ); Министерство финансов РФ (ст. 165 БК РФ); Федеральное казначейство (ст. 166¹ БК РФ); Счетная палата РФ (ст. 164 БК РФ).

Каждый участник бюджетного процесса выполняет свои специальные функции, соответствующие его компетенции.

Например, Банк России совместно с Правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики; обслуживает счета бюджетов (ст. 156 БК РФ). Для осуществления операций по предоставлению средств бюджета на возвратной основе могут привлекаться кредитные организации. Кредитные организации выполняют функции Банка России по обслуживанию счетов бюджетов в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций (ст. 156 БК РФ).

Органы государственного, муниципального финансового контроля осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, федеральных и региональных целевых программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов РФ, актов органов местного самоуправления (ст. 157 БК РФ).

Главный распорядитель средств федерального бюджета - орган государственной власти Российской Федерации, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, а также наиболее значимое бюджетное учреждение науки, образования, культуры, здравоохранения и средств массовой информации (ст. 158 БК РФ).

Получатель бюджетных средств - бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год (ст. 162 БК РФ). Бюджетное учреждение - организация, созданная органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов (ст. 161 БК РФ).

Таким образом, состав участников бюджетного процесса довольно широк. Участники бюджетного процесса, его стадии являются характеристиками "бюджетного процесса" как бюджетно-правовой категории.

Исходя из предложенных характеристик бюджетного процесса его задачами следует считать четкое оформление законодательного процесса относительно "бюджетного плана" государства и муниципальных образований; эффективное планирование распределения бюджетных ресурсов между различными субъектами, направленное на финансовое обеспечение реализации задач и функций государства; контроль за "движением" бюджетных средств от момента их формирования до момента использования.

Принципы бюджетного процесса

Под принципами бюджетного процесса следует понимать основные начала, положенные в основу регулирования деятельности, развивающейся в рамках бюджетных отношений процессуального характера и направленной на своевременное и качественное бюджетное планирование.

Принципы, положенные в основу бюджетного процесса, следует объединить в две группы:

Среди принципов бюджетной системы Российской Федерации, непосредственно связанных с бюджетным процессом, следует отметить следующие: единство бюджетной системы России; самостоятельность бюджетов; полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетныхфондов; сбалансированность бюджета; гласность; достоверность бюджета и др. (ст. 28 БК РФ).

К принципам бюджетного процесса второй группы, отражающим его сущность как специфической сферы формирования и развития процессуальных отношений, относятся:

1. разграничение бюджетной компетенции между органами различных ветвей власти;
2. принцип учета в рамках бюджетного процесса специальных бюджетных показателей, установленных бюджетной классификацией;
3. ежегодность бюджета;
4. единство кассы.

Охарактеризуем указанные принципы.

Разграничение бюджетной компетенции между органами различных ветвей власти как принцип бюджетного процесса подразумевает распределение полномочий, связанных с бюджетным процессом, между органами представительной и исполнительной власти. Так, составление и исполнение бюджета осуществляется органами исполнительной власти, рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением бюджета - к полномочиям представительных органов власти. Эти органы вступают в бюджетный процесс последовательно, реализуя свои полномочия, исходя из содержания стадий бюджетного процесса (ст. 153, 154 БК РФ).

Принцип учета в рамках бюджетного процесса специальных бюджетных показателей, установленных бюджетной классификацией, является важным принципом. Использование более-менее стабильных показателей, предусмотренных бюджетной классификацией, имеет организующее значение для бюджетного процесса, делает бюджетное планирование более четким и "прозрачным", позволяет сопоставить показатели бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Ежегодность бюджета означает обязательное принятие бюджета до начала планируемого финансового года. Согласно ст. 5 БК РФ закон о бюджете принимается на один финансовый год. Финансовый (бюджетный) год является периодом продолжительностью в 12 месяцев, в течение которого начинается и заканчивается исполнение всех бюджетов, входящих в бюджетную систему государства. В Российской Федерации бюджетный год совпадает с календарным годом и начинается с 1 января, заканчивается 31 декабря (ст. 211, 264 БК РФ). Согласно ст. 264 БК РФ после 25 декабря текущего года не допускается принятие бюджетных обязательств. Подтверждение бюджетных обязательств должно быть завершено органами Казначейства 28 декабря. Работа по исполнению бюджетов всех уровней завершается 31 декабря. Таким образом, до названной даты включительно органы Казначейства обязаны оплатить принятые и подтвержденные бюджетные обязательства. С 31 декабря прекращают действовать все лимиты бюджетных обязательств. Все счета, используемые для исполнения бюджетов, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря.

Бюджетный процесс, согласно сложившейся российской практике, длится относительно бюджета на конкретный (предстоящий) год более двух лет. Этот срок носит название бюджетного цикла. Бюджетный цикл - срок, в течение которого осуществляются бюджетные стадии.

Принцип ежегодности бюджета во многом совпадает с принципом периодичности бюджета. Периодичность бюджета означает, что бюджет сохраняет юридическую силу в течение времени своего действия. После окончания текущего года по общему правилу бюджет перестает существовать, уступая место бюджету следующего финансового года.

Бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации исполняются на основе принципа единства кассы. Принцип единства кассы предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению федерального бюджета, осуществляемых за пределами Российской Федерации в соответствии с законодательством РФ (ст. 216 БК РФ).

Стадии бюджетного процесса

Под стадией бюджетного процесса следует понимать совокупность действий уполномоченных органов власти, осуществляющихся в строгой последовательности и нацеленных на достижение задач бюджетного процесса.

Бюджетный процесс включает в себя несколько стадий:

Все стадии бюджетного процесса тесно взаимосвязаны, взаимообусловлены. Так, например, от качественного и своевременного составления проекта бюджета зависит исполнение бюджета, утвержденного в установленном законом порядке, и, соответственно, процессы распределения бюджетных средств государства и муниципальных образований.

Рассмотрим подробнее отдельные стадии бюджетного процесса.

Составлению проектов бюджетов предшествуют разработка прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований в целях финансового обеспечения расходных обязательств (ст. 169, 173 БК РФ). Не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году, Федеральному Собранию РФ направляется Бюджетное послание Президента РФ. В нем определяется бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год (ст. 171 БК РФ).

Составление проектов бюджетов возлагается на Правительство РФ, соответствующие органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований (ст. 171 БК РФ). В проект закона (решения) о бюджете должны быть включены основные характеристики бюджета. К ним относятся: общий объем доходов бюджета, общий объем расходов бюджета и дефицит бюджета (ст. 181 БК РФ). Одновременно с проектом бюджета должны быть подготовлены следующие документы и материалы: прогноз социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год; основные направления бюджетной политики и др. (ст. 182 БК РФ).

Орган исполнительной власти, орган местного самоуправления вносят проект закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год на рассмотрение законодательного (представительного) органа, представительного органа местного самоуправления в срок, определенный законодательством (ст. 185, 192 БК РФ). Применительно к бюджетному процессу на федеральном уровне проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год считается внесенным в срок, если он доставлен в Государственную Думу до 24 часов 26 августа текущего года. Одновременно указанный законопроект представляется Президенту Российской Федерации (ст. 194 БК РФ). Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, внесенный на рассмотрение законодательному органу, в течение трех дней направляется Советом Государственной Думы или в период парламентских каникул Председателем Государственной Думы в Совет Федерации, комитеты Государственной Думы, другим субъектам права законодательной инициативы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату РФ на заключение (ст. 195 БК РФ).

После рассмотрения и одобрения закона о федеральном бюджете Федеральным Собранием РФ данный закон направляется Президенту РФ для подписания и обнародования (ст. 208 БК РФ).

Далее следует стадия исполнения бюджета. Исполнение бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется уполномоченными исполнительными органами (на федеральном уровне - Федеральным казначейством) на основе бюджетной росписи (ст. 217 БК РФ). Исполнение бюджета подразумевает исполнение бюджета по доходам и исполнение бюджета по расходам (ст. 218, 219 БК РФ). Исполнение федерального бюджета завершается 31 декабря (ст. 264 БК РФ). Подготовка отчета об исполнении бюджета возложена на финансовый орган.

Таким образом, анализ стадий бюджетного процесса позволяет сделать вывод, что он представляет собой довольно сложное явление, от качественного нормативного регулирования которого зависит состояние бюджетной системы государства в целом.