Основы деятельности местного самоуправления

Организационные основы местного самоуправления

Одной из основных гарантий местного самоуправления, установленных Конституцией РФ (ст. 131), является право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.

Указанная норма Конституции РФ также указывает на специфику организации власти на местном уровне, в частности, на необходимость учитывать сложившиеся в том или ином регионе местные обычаи и традиции и представляет собой конституционную гарантию свободы выбора населением наиболее оптимального варианта организации структуры органов местного самоуправления.

Данные положения Конституции РФ естественным образом согласуются с принципом Европейская хартия местного самоуправления, заключающимся в наделении местных властей правом самостоятельно определять свои внутренние структуры (ст. 131).

Сознавая, что защита и укрепление местного самоуправления в различных европейских странах представляют собой значительный вклад в построение Европы, основанной на принципах демократии и децентрализации власти, утверждая, что это предполагает наличие местных органов самоуправления, которые располагают уполномоченными для принятия решений органами, созданными демократическим путем, и которые имеют широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка и средств ее осуществления и необходимых для этого ресурсов, под местным самоуправлением, согласно ст. 3 Европейской хартии, понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения.

Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение ни в коей мере не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается по закону.

Основные полномочия и компетенция органов местного самоуправления, согласно ст. 4 Европейской хартии, устанавливаются конституцией или законом. В России общие принципы организации местного самоуправления определены гл. 8 Конституции РФ и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ.

Положения Европейской хартии местного самоуправления устанавливают единственный критерий определения структуры местных органов - это соответствие местным потребностям и обеспечение эффективности управления. Представляется, что данное нормативное установление необходимо понимать как общий принцип, составляющий основу организации структуры местных органов.

Конституция РФ, являясь Основным Законом страны, регулирует наиболее важные общественные отношения, устанавливая основополагающие принципы и механизмы государственно-правового регулирования. Из этого следует вывод, что Конституция РФ, закрепляя основные принципы и гарантии местного самоуправления (к которым относится самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления), предоставляет населению право непосредственно установить, в какой форме и какими способами будет осуществляться местное самоуправление на соответствующей территории.

Иначе говоря, самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления есть право населения самостоятельно устанавливать состав, порядок (способ) образования, взаимосвязи (иерархические и иные) органов местного самоуправления, включая их компетенцию и схему организации деятельности.

Следует отметить основополагающее требование к организации публичной власти - сочетание рационального управления и эффективного решения местных задач, т. е. определение структуры органов местного самоуправления должно включать установление предметов ведения и компетенции соответствующих органов и должностных лиц, а также форм их взаимодействия, обеспечивающих соответствие требованию оптимального решения вопросов местного значения.

Конституцией РФ в отношении государственной власти предусмотрена обязательность соблюдения принципа разделения властей. Однако в отношении организации муниципальной власти этот принцип не является обязательным.

В то же время муниципальная власть, как и любая иная публичная власть, должна быть обеспечена системой сдержек и противовесов, направленной на предотвращение властных злоупотреблений. Эффективное осуществление местного самоуправления базируется на внутреннем, органическом единстве системы органов местного самоуправления, что предполагает соответствующее нормативное регулирование возникающих в данной сфере отношений.

Представляется необходимым введение в федеральное законодательство системы правовых механизмов, не позволяющих одной ветви муниципальной власти влиять на деятельность другой ветви власти. В то же время в основе данной концепции должен лежать принцип единства муниципальной власти, исходящей из одного источника - населения муниципальных образований.

Реальное обеспечение рассмотренных конституционных гарантий местного самоуправления и принципов, установленных Европейской хартией местного самоуправления, возможно только при наличии соответствующих механизмов их исполнения, закрепленных в федеральном законодательстве.

Конституция РФ, указывая на осуществление местного самоуправления как формы народовластия, закрепляет за федеральным и региональным уровнями полномочия по установлению общих принципов организации местного самоуправления. "Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены Федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства" (ст. 55).

Таким образом, конституционная модель местного самоуправления предусматривает возможность определения форм и механизмов осуществления муниципальной власти в пределах установления общих принципов местного самоуправления и в целях защиты конституционных прав граждан. Представляется, что установление законодателем норм, препятствующих властным злоупотреблениям при осуществлении местного самоуправления, вполне отвечает требованиям и российской конституции, и норм международного права.

Правовое регулирование финансово-экономической основы местного самоуправления

Вопросу экономических основ местного самоуправления посвящены положения ст. 28 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В данной статье указано, что экономическую основу местного самоуправления составляют:

• муниципальная собственность;
• местные финансы;
• имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления;
• иная собственность (в соответствии с законом), служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

В п. 1 ст. 29 указанного закона определен состав муниципальной собственности, в который входят:

• средства местного бюджета;
• муниципальные внебюджетные фонды;
• имущество органов местного самоуправления;
• муниципальные земли;
• другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности;
• муниципальные предприятия и организации;
• муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации;
• муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения;
• муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта;
• другое движимое и недвижимое имущество.

Поскольку бюджет является основным инструментом муниципальной политики, фундаментом реализации органами местного самоуправления своей компетенции, прежде всего необходимо рассмотреть законодательное регулирование вопросов формирования, утверждения, исполнения и контроля за исполнением местного бюджета.

Статьей 132 Конституции РФ, ст. 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 5 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" гарантирована самостоятельность органов местного самоуправления в решении указанных вопросов. Самостоятельность должна основываться на наличии собственных доходных источников и закрепленных на постоянной и долговременной основе отчислений от доходных источников бюджетов Российской Федерации и субъектов РФ, а также на законодательно установленных правах органов местного самоуправления в решении бюджетных вопросов.

В доходную часть местных бюджетов в соответствии со ст. 36-40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 6 и 7 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" зачисляются:

• местные налоги и сборы;
• поступления от приватизации муниципального имущества;
• поступления от сдачи муниципального имущества в аренду;
• поступления от местных займов и лотерей;
• часть прибыли муниципальных предприятий и других муниципальных рганизаций;
• другие средства, образующиеся в результате деятельности органов местного самоуправления;
• отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов РФ в соответствии с нормативами, установленными федеральными законами и законами субъектов РФ, закрепленными на долговременной основе;
• финансовые средства, передаваемые органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий;
• финансовые средства, передаваемые органами государственной власти органам местного самоуправления для компенсации увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;
• дотации, субвенции, трансфертные платежи из вышестоящих бюджетов.

Основу собственных доходов, как и для любого другого уровня публичной власти, должны составлять местные налоги и сборы, тем более что право на их самостоятельное установление предоставлено органам местного самоуправления Конституцией РФ (ст. 132) и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 15).

Статьей 12 Налогового кодекса РФ (НК РФ) это право ограничено: "Местными признаются налоги и сборы, устанавливаемые настоящим Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, вводимые в действие в соответствии с настоящим Кодексом нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления и обязательные к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований".

К местным налогам и сборам в соответствии со ст. 15 НК РФ относятся:

• земельный налог;
• налог на имущество физических лиц;
• налог на рекламу;
• налог на наследование или дарение;
• местные лицензионные сборы.

Приватизация муниципального имущества не является стабильным источником доходов местного бюджета, особенно с учетом того обстоятельства, что период приватизации крупных объектов муниципальной собственности завершен. Кроме того, средства от приватизации муниципальной собственности в соответствии с федеральным законодательством об основах приватизации государственной и муниципальной собственности поступают в местные бюджеты не в полном объеме, а распределяются между бюджетами всех уровней публичной власти.

Поступления от сдачи муниципального имущества в аренду, хотя и зачисляются в отличие от средств от приватизации в местный бюджет в полном объеме, но в связи с уже прошедшей приватизацией основных объектов, которые могли бы быть сдаваемыми в аренду, составляют незначительную долю местных бюджетов.

Местные займы не получили широкого распространения, но и при их использовании необходимо учитывать, что заемные средства подлежат возврату, к тому же с выплатой процентов, что в итоге приводит к увеличению расходной части бюджета с целью обслуживания долга.

Муниципальные предприятия, как и любые другие предприятия, в соответствии с Гражданским кодексом РФ являются коммерческими организациями, ориентированными на получение прибыли. Однако в существующих условиях, когда за оказываемые ими услуги населению они, следуя требованиям законодательства, получают плату в размере, меньшем даже себестоимости услуг, разница между реальной стоимостью услуг и установленными тарифами оплачивается из местных бюджетов.

Остальные доходы местных бюджетов формируются за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и прямой передачи средств с других уровней бюджетной системы.

Среди доходов местных бюджетов, получаемых из вышестоящих бюджетов, отдельно указаны средства из фонда финансовой поддержки муниципальных образований, порядок формирования и функционирования которого определен ст. 10 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". В соответствии с этой статьей фонд финансовой поддержки муниципальных образований создается в бюджете субъекта Российской Федерации и его средства формируются путем отчислений от федеральных и региональных налогов, поступающих в бюджет субъекта Федерации. Законом предусмотрено, что распределение средств фонда должно осуществляться в соответствии с фиксированной формулой, учитывающей численность населения муниципального образования, долю детей дошкольного и школьного возраста в общей численности населения муниципального образования, долю лиц пенсионного возраста в общей численности населения муниципального образования, площадь территории муниципального образования, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования, а также другие факторы, определяющие особенности данного субъекта Федерации. Относительно доли каждого муниципального образования в общем объеме средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований сказано, что она устанавливается в процентах и утверждается законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ. Перечисление средств в местные бюджеты из фонда финансовой поддержки муниципальных образований производится ежемесячно всем муниципальным образованиям, имеющим право на финансовую помощь.

В целом относительно Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" создалась ситуация, при которой часть его положений дублирует положения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Налогового и Бюджетного кодексов РФ и не имеет самостоятельного значения, часть же положений противоречит или не вполне соответствует указанным Федеральным законам и поэтому не действует.

Соответствие финансовых ресурсов местного самоуправления поставленным перед ним задачам обеспечивается не только наличием необходимых доходных источников, но и рациональным расходованием средств. Законодательная база должна обеспечить для этого прогнозируемость доходов, на основании чего могут разрабатываться оптимальные планы расходования, прозрачность бюджетного процесса, наличие действенных механизмов контроля, конкурсность размещения муниципальных заказов. В настоящее время, как показано выше, прогнозирование поступления доходов трудно осуществимо. Требований к публичности бюджетного процесса (публичные слушания по бюджету, опубликование проекта бюджета, принятого бюджета и отчета о его исполнении) в законодательстве не имеется. Из Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует, что контроль за исполнением бюджета, наряду с контролем за всей иной деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, относится к исключительным полномочиям представительного органа местного самоуправления[Административное право России: Конспект лекции / авт.- сост. Л.В. Труханович. М.: Приор, 1999] (ст. 15). Данное предположение подтверждается п. 5 ст. 11 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации": "Контроль за исполнением местных бюджетов осуществляется представительными органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе привлекать для этой цели аудиторов".

Не меньшее, чем местные финансы, значение для ресурсного обеспечения решения задач местного самоуправления имеет муниципальная собственность.

С принятием новой Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ, Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" все муниципальные образования получили равные права, но до сих пор даже по официальной статистике многие муниципальные образования, в прошлом так называемого районного подчинения, не имеют объектов муниципальной собственности.

По категориям объектов, находящихся в муниципальной собственности, ситуация может характеризоваться следующим.

Имущество органов местного самоуправления, находящееся непосредственно на их балансе (на балансе местных администраций или представительных органов местного самоуправления, если они являются юридическими лицами), включает, как правило, имущество, необходимое для обеспечения функционирования органов местного самоуправления (здания, организационно-технические средства, транспорт).

Гражданским кодексом РФ предусмотрено создание муниципальных предприятий в форме унитарных предприятий (ст. 7), которые не наделены правом собственности на закрепленное за ними собственником имущество (ст. 296). Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия.

Органы местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера вправе также создавать муниципальные учреждения (ст. 120 ГК РФ) и закреплять за ними имущество, находящееся в муниципальной собственности, на праве оперативного управления. Особенности правового положения имущества, закрепленного за муниципальным учреждением на праве оперативного управления, состоят в том, что собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению, а учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете.

В том случае, когда собственнику учреждения предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе, но могут использоваться только на цели, предусмотренные уставом учреждения (ст. 296 ГК РФ). Наибольшее распространение имеют учреждения образования, здравоохранения, культуры, но существует и практика создания учреждений, наделяемых полномочиями органов местного самоуправления. Например, в отдельных случаях в форме учреждений создаются муниципальные службы заказчика, органы управления имуществом и т. п.

Права органов местного самоуправления в отношении муниципальных предприятий, учреждений и других организаций определены в том числе Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 31).

К упомянутым правам относятся:

• определение целей, условий и порядка деятельности;
• регулирование цен и тарифов;
• утверждение уставов;
• назначение и увольнение руководителей, отношения с которыми строятся на контрактной основе;
• контроль за деятельностью.

Наиболее сложным для реализации является право публичного контроля за деятельностью муниципальных организаций, который представляется необходимым в связи с выполнением ими задач социального характера и их финансированием (полным или частичным) за счет средств местного бюджета. По статусу унитарных предприятий они в качестве органа управления имеют только руководителя, назначаемого по большей части главой местной администрации, т. е. речь скорее идет о межличностных отношениях двух должностных лиц, а не о контроле со стороны общественности или хотя бы представительного органа местного самоуправления. Для придания контрольной функции характера публичности желательно создавать в муниципальных предприятиях и учреждениях наблюдательные и попечительские советы, что действующим законодательством прямо не предусмотрено, в связи с чем затруднено наделение таких коллегиальных органов необходимыми полномочиями.