Гарантии правомочий местного самоуправления

Правовая защита местного самоуправления

Понятие правовой защиты местного самоуправления предполагает широкий спектр механизмов отстаивания законных интересов различных субъектов права. Можно выделить следующие группы интересов, подлежащих отстаиванию в рамках правовой защиты местного самоуправления:

• защита прав граждан на местное самоуправление;
• защита прав муниципальных образований на местное самоуправление;
• защита граждан от действий органов местного самоуправления, ущемляющих права и свободы человека и гражданина.

Необходимо отметить, что из перечисленных форм в наибольшей мере законодательно обеспечена в Российской Федерации защита граждан от действий органов местного самоуправления, ущемляющих права и свободы человека и гражданина, в то время как законодательное обеспечение первых двух из вышеупомянутых направлений правовой зашиты местного самоуправления в должной мере отсутствует.

Такое положение вещей связано с тем, что механизмы защиты от противоправных действий органов власти, по существу, одинаковы в отношении и государственной власти и местного самоуправления. Поэтому для защиты граждан от злоупотребления властью в значительной мере применимы продолжающие действовать в настоящее время нормы законодательства советских времен, предусматривающие возможность обжаловать в судебном и административном порядке решения и действия органов власти.

В отличие от проблемы защиты от неадекватных действий органов власти проблема защиты права на местное самоуправление возникла относительно недавно. Впервые однозначное указание на государственную защиту местного самоуправления было сделано в Конституции РФ (ст. 133).

Среди наиболее эффективных механизмов государственной защиты прав граждан и муниципальных образований следует выделить судебную систему и институт прокуратуры. Вопросы судебной защиты требуют детального рассмотрения в силу особой важности данного института, который одновременно представляет собой самостоятельную ветвь публичной власти - судебную власть (ст. 10 Конституции РФ).

Иные формы защиты прав местного самоуправления

Вместе с тем представляется целесообразным исследовать проблемы правовой защиты местного самоуправления в иных (внесудебных) формах защиты, поскольку к судебным инстанциям обычно обращаются, когда иные формы защиты не дали результата.

Прокуратура Российской Федерации. Деятельность данного института регламентирована Конституцией РФ (ст. 129) и Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", где указано на особую организацию прокуратуры как единой централизованной системы с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ. Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ.

Таким образом, прокуратура в Российской Федерации представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ.

Граждане могут обратиться за защитой своего законного права в органы прокуратуры для принятия соответствующих мер прокурорского реагирования. Представляется, что в соответствии с вышеизложенным принципом правом обращения в прокуратуру в связи с нарушением прав местного самоуправления обладают также органы и должностные лица местного самоуправления. Эта позиция соответствует и положениям ст. 11 Европейской хартии местного самоуправления, где говорится об органах местного самоуправления как субъектах права государственной защиты.

В то же время законодательство о прокуратуре не лишено пробелов в части защиты местного самоуправления. Так, предметом прокурорского надзора являются только исполнение законов, тогда как надзор за исполнением нормативных правовых актов местного самоуправления (которые не являются законами) в компетенцию прокуратуры не входит. Иными словами, обратиться к прокурорской защите в целях обеспечения надлежащего исполнения местных норм не представляется возможным.

Применительно к вопросу защиты местного самоуправления следует отметить, что граждане и органы местного самоуправления могут обратиться в прокуратуру для принятия мер прокурорского реагирования в случае нарушения права граждан на местное самоуправление, в том числе для опротестования нормативных правовых актов органов власти, содержащих положения, нарушающие данное право или препятствующие его реализации.

Защита прав граждан в порядке административного производства. Административное законодательство Российской Федерации в настоящее время составляют Кодекс РФ об административных правонарушениях и отдельные акты, как правило устанавливающие административную ответственность (в том числе законы субъектов Федерации). Фактически правовое регулирование административных отношений в настоящее время сводится к решению вопросов об установлении составов административных правонарушений и ответственности за их совершение.

Таким образом, неисполнение решений местного самоуправления влечет административную ответственность в виде штрафа. Представляется, что данная норма может быть названа одним из необходимых элементов механизма правовой защиты местного самоуправления.

Административное законодательство также предусматривает возможность привлечения к ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушение избирательных прав граждан, что само по себе является важной гарантией реализации конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Думается, к данному институту правовой защиты следует отнести также и конституционно закрепленное право граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ), в том числе обжалование в административном порядке (т. е. в вышестоящий орган) действий и решений органов государственной власти и местного самоуправления.

Деятельность Министерства юстиции РФ по выявлению нарушений Конституции РФ и федерального законодательства. Министерство юстиции РФ проводит юридическую экспертизу проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти на рассмотрение Президента РФ и Правительства РФ, а также проводит юридическую экспертизу нормативных правовых актов субъектов РФ на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным законам.

Деятельность негосударственных (общественных) организаций. Защита прав граждан (в том числе на местное самоуправление) может обеспечиваться посредством деятельности отдельных негосударственных организаций, например, таких как Конгресс муниципальных образований РФ, общероссийские, межрегиональные, региональные объединения муниципальных образований, специальные или научно-исследовательские учреждения и организации.

Это может выражаться в осуществлении независимой правовой (научной) экспертизы соответствия издаваемых органами государственной власти и местного самоуправления правовых актов имеющим высшую юридическую силу нормативным правовым актам, а также в подготовке заключений на проекты законов и иных нормативных актов в сфере местного самоуправления.

Также значительное место в деятельности данных организаций занимает обеспечение представительства интересов местного самоуправления на федеральном уровне власти и в сфере международных отношений.

В то же время в российском законодательстве отсутствуют процессуальные механизмы, необходимые для эффективного осуществления указанными органами своих функций, а именно, по контролю за законностью деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Кроме того, законодательством Российской Федерации не определен правовой статус и последствия вынесения заключении государственных органов или уполномоченных негосударственных организаций о несоответствии закону правовых актов государственной власти, нарушающих права и свободы граждан.

Деятельность международных организаций в сфере правовой защиты местного самоуправления. Конституция России предоставляет гражданам Российской Федерации право использовать международные механизмы защиты. Согласно ч. 3 ст. 46 Конституции РФ каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.

В то же время обращение в Европейский суд по правам человека (Страсбург) для защиты права на осуществление местного самоуправления в настоящее время невозможно. Данная ситуация связана с тем, что в Европейском суде рассмотрению подлежат лишь дела, вытекающие из нарушения прав и свобод человека, предусмотренных Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (1984), которая не содержит упоминания о праве на местное самоуправление.

Институт самозащиты прав. Согласно п. 2 ст. 45 Конституции РФ каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Еще более четко данное право оговаривается в ст. 14 Гражданского кодекса РФ: допускается самозащита гражданских прав; способы самозащиты должны быть соразмерны нарушению и не выходить за пределы действий, необходимых для его пресечения.

В соответствии со ст. 46 Конституции РФ, каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Одновременно ст. 133 Конституции РФ устанавливает, что местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту.

Однако реальная судебная защита местного самоуправления существенно затруднена в силу необеспеченности ее достаточной законодательной базой, позволяющей ставить вопрос о фактической недееспособности российской судебной системы.

Таким образом, несмотря на то, что Конституцией РФ и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" гарантировано право местного самоуправления на судебную защиту, его реализация затруднена отсутствием необходимых правовых механизмов.

К наиболее серьезным пробелам в законодательстве, препятствующим реализации права местного самоуправления на судебную защиту, представляется возможным отнести:

• отсутствие четкой правовой регламентации статуса муниципальных образований и органов местного самоуправления в отношениях, связанных с осуществлением судопроизводства (так, Гражданский процессуальный кодекс РФ (ГКП РФ) вообще не относит муниципальные образования и органы местного самоуправления к участникам процесса);
• отсутствие судебного органа, уполномоченного на рассмотрение споров между Российской Федерацией и ее субъектами, а также муниципальными образованиями, органами местного самоуправления и органами государственной власти;
• отсутствие судебных органов, в надлежащем порядке наделенных полномочиями признавать нормативные правовые акты органов публичной власти не соответствующими иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, за исключением Конституции РФ;
• отсутствие правовых механизмов обращения органов местного самоуправления в Конституционный Суд РФ.

Обеспечение эффективной правовой защиты местного самоуправления требует серьезного совершенствования и развития законодательной базы.

В специальное законодательство о местном самоуправлении целесообразно включить нормы, обеспечивающие ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, независимо от пробелов процессуального и материального законодательства.