Правовые основы финансового контроля

Финансы как экономическая категория обладают не только распределительной, но и контрольной функцией. Финансовая деятельность обязательно предполагает осуществление контроля за выполнением задач, стоящих перед государством. Поэтому объектом приложения финансового контроля являются прежде всего денежные отношения, возникающие при формировании финансовых ресурсов во всех звеньях финансовой системы.

При этом финансовый контроль выполняет, как минимум, две функции:

1. проверяется законность финансовой деятельности всех субъектов финансовых правоотношений от государства до каждого физического лица;
2. проверяется экономическая обоснованность и эффективность проводимой государством финансовой деятельности, т. е. ее целесообразность.

Финансовый контроль - контроль за законностью и целесообразностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и субъектов местного самоуправления в целях эффективного социально-экономического развития страны и отдельных регионов.

Финансовый контроль является одним из видов государственного контроля за образованием, распределением и использованием ресурсов всех институтов финансовой деятельности государства, органов государственной власти и управления. К основным функциям финансового контроля относятся: проверка расходования государственных средств, использования расходов и доходов всех звеньев финансовой системы, соблюдением правил учета и отчетности.

Финансовый контроль охватывает не только финансовую деятельность государственных, но и негосударственных предприятий, учреждений и организаций, а также при предоставлении негосударственным предприятиям субсидий и кредитов.

Объектом приложения финансового контроля являются прежде всего денежные отношения, возникающие при формировании и использовании финансовых ресурсов в материальном производстве и непроизводственной сфере, во всех звеньях финансовой системы. Сущность финансового контроля выражается в его задачах, которые реализуются в отношении общественных отношений, регулируемых финансовым правом. Это следующие задачи:

Однако финансовый контроль не следует сводить только к способу обеспечения законности в финансовой сфере. Он предполагает наличие обратных связей, выражающихся в активном воздействии контроля на более рациональное использование финансовых ресурсов, на оптимальное функционирование всех звеньев финансовой системы.

Необходимым условием функционирования финансового контроля является четкая правовая регламентация всех аспектов контрольной деятельности: определение ее границ, методов и форм осуществления, установление статуса контрольных органов, объема их прав и обязанностей. Правовая основа контроля за соблюдением законности в финансовой деятельности установлена Конституция РФ: государство в лице своих органов, органы местного самоуправления, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы (ст. 15 Конституции РФ).

Следовательно, под финансовым контролем следует понимать осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных органов (в ряде случаев и негосударственных), наделенных законом соответствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления резервного ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности.

Финансовый контроль в зависимости от правового статуса субъектов, занимающихся контрольной деятельностью, может быть государственным, внутрихозяйственным и независимым (аудиторским).

Государственный финансовый контроль в свою очередь может быть:

Общегосударственный финансовый контроль может осуществляться в форме парламентского контроля при рассмотрении и утверждении проекта государственного бюджета и отчета об его исполнении. Для этой цели Государственная Дума создает специально бюджетную комиссию. Она проверяет законность и полноту предусмотренных в бюджете государственных расходов и доходов, эффективность и целесообразность использования государственных средств. Контрольные функции в области финансов выполняют также комитеты и комиссии, образуемые Государственной Думой и Советом Федерации в рамках своих предметов ведения. Подконтрольные учреждения и должностные лица обязаны неукоснительно выполнять требования этих комиссий и представлять им необходимые документы и информацию. Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату. Закон РФ "О Счетной палате Российской Федерации" определяет ее как постоянно действующий орган государственного финансового контроля, образуемый Федеральным Собранием и подотчетный ему.

Для принятия мер по устранению выявленных нарушений Счетная палата РФ направляет представление органам государственной власти РФ, руководителям проверяемых предприятий, учреждений, организаций. При выявлении на проверяемых объектах нарушений, наносящих ущерб государству, Счетная палата РФ имеет право давать администрации обязательные для исполнения предписания, которые могут быть обжалованы в судебном порядке. Счетная палата РФ должна регулярно предоставлять сведения о своей деятельности средствам массовой информации.

Контрольные функции в области финансов осуществляют также представительные органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления.

В целях эффективности президентского контроля в ведении Президента РФ создан специальный контрольный орган - Главное контрольное управление Президента РФ. Оно является органом широкой сферы контрольной деятельности, составной частью которого является финансовый контроль. Управление не наделено правом применения каких-либо санкций, однако оно вправе направлять предписания об устранении выявленных нарушений руководителям федеральных органов исполнительной власти, главам исполнительной власти субъектов РФ. Эти предписания должны быть рассмотрены в течение 10 дней.

Федеральный орган исполнительной власти общей компетенции - Правительство РФ - непосредственно осуществляет финансовый контроль, а также направляет контрольную деятельность подведомственных ему органов государственного управления, в том числе финансовых.

Правительство РФ на основании ст. 114 Конституции РФ и Закона РФ "О Правительстве Российской Федерации" контролирует составление и исполнение федерального бюджета, проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, осуществляет систематический контроль в области финансовой деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации, принимает меры по устранению выявленных нарушений. Одновременно Правительство РФ осуществляет контроль за деятельностью в области финансов подведомственных министерств и других федеральных органов исполнительной власти специальной компетенции.

Особое место в системе общегосударственного финансового контроля занимает Министерство финансов РФ, которое является одним из государственных органов, специально созданных для деятельности в области финансов. Минфин России осуществляет финансовый контроль за рациональным и целесообразным расходованием бюджетных средств и средств государственных (федеральных) внебюджетных фондов, за использованием инвестиций, а также средств в иностранной валюте, выделяемых на основании решений Правительства РФ.

Финансовый контроль возложен на управления, отделы и другие подразделения Минфина, а также на специально созданный в его структуре аппарат Контрольно-ревизионное управления (КРУ).

В республиках, областях, краях, городах Москве и Санкт-Петербурге назначаются главные контролеры. В их аппарате работают старшие контролеры-ревизоры и контролеры-ревизоры.

Следует отметить, что контрольные полномочия Минфина направлены на бюджет и государственные внебюджетные фонды только федерального уровня. Это означает, что при проверке деятельности органов власти субъектов РФ контрольные функции не должны выходить за эти рамки. Такой подход обусловлен принципом самостоятельности бюджетного устройства, самостоятельности финансовой деятельности субъектов РФ и органов местного самоуправления, их ответственностью за формирование и использование своих финансовых ресурсов.

В целях усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств Указом Президента РФ создана централизованная система органов федерального казначейства.

Федеральное казначейство находится в подчинении Минфина России. Наряду с другими функциями осуществляет контроль, направленный на исполнение федерального бюджета и использование государственных внебюджетных фондов. Федеральное казначейство включает в себя главное управление и территориальные органы на местах вплоть до городов и районов. Основная функция Казначейства - кассовое исполнение федерального бюджета. В случае выявления нарушений в деятельности банков и иных финансово-кредитных учреждений (по несвоевременному зачислению средств в бюджет или внебюджетные фонды - или наоборот) Казначейство имеет право налагать штрафы на них либо вносить в ЦБ РФ представление на лишение их лицензий на совершение банковских операций.

В 1991 г. была создана одна из наиболее мощных служб финансового контроля - налоговая служба, призванная обеспечить действенный контроль за полнотой и своевременностью перечисленных налогов в бюджет всеми юридическими и физическими лицами. Согласно ч. 1 ст. 31 Налогового кодекса РФ ее органы наделены широким кругом контрольных полномочий и прав по применению мер принудительного воздействия к нарушителям налогового законодательства.

В 1993 г. был создан новый правоохранительный орган в системе финансового контроля - налоговая полиция. Основные задачи налоговой полиции:

Для осуществления своих функций налоговая полиция была наделена следующими правами: проводить оперативно-розыскные мероприятия, дознание и предварительное следствие.

Органы налоговой полиции осуществляли проверки налогоплательщиков (в том числе контрольные проверки после проверок, проведенных налоговыми органами) в полном объеме с составлением актов по результатам этих проверок. Принятие решений по актам проверок и применение соответствующих санкций осуществлялись начальником органа налоговой полиции или его заместителем. В качестве предупредительной меры могли выноситься письменные предупреждения руководителям любых организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, а также гражданам. В соответствующих случаях мог налагаться административный арест на имущество юридических и физических лиц с последующей реализацией этого имущества в случае невыполнения обязательств по уплате налогов. В 2003 г. Федеральная служба налоговой полиции была расформирована.

Общегосударственный Финансовый контроль могут вести также банки и другие учреждения кредитной системы. Банки осуществляют предварительный текущий контроль в ходе проведения денежных операций через проверку представленных документов, устанавливая право хозяйствующего субъекта на получение ссуды, проведение платежей ссудных счетов. При оформлении кредита банк проверяет наличие у предприятия собственных оборотных средств и знакомится с важнейшими показателями хозяйственной деятельности. Обеспечение кредита позволяет контролировать целевое использование заемных средств. Банковский контроль в процессе кредитования сочетается с контролем, осуществляемым при организации расчетов. Особое место в системе банковского контроля занимает Центральный банк РФ. Ему поручено осуществлять надзор за соблюдением банками и кредитными учреждениями действующего законодательства о банковской деятельности. Банк России может назначить и осуществить проверку операций банков, поручить проведение таких проверок аудиторским организациям.

Ведомственный финансовый контроль осуществляется министерствами, ведомствами за деятельностью входящих в их систему предприятий, организаций и учреждений. Этот контроль выполняют самостоятельные структурные контрольно-ревизионные подразделения министерств и ведомств.

Внутрихозяйственный контроль представляет собой проверку производственной и хозяйственной деятельности предприятий в целом, отдельных его структурных подразделений, осуществляемую бухгалтерией, финансовым отделом и некоторыми другими экономическими службами самого хозяйствующего субъекта.

Развитие рыночных отношений, международных экономических связей, укрепление акционерных форм собственности, банковского и страхового дела вызвали необходимость создания системы аудита в нашей стране.

Аудиторская деятельность (аудит) представляет собой независимую вневедомственную проверку бухгалтерской, финансовой отчетности, налоговых деклараций, платежно-расчетных и других документов с целью установить достоверность, полноту и точность отражения соответствующей информации, а также определить соответствие совершенных финансовых и хозяйственных актов действующему в России законодательству.

Под формой финансового контроля понимают способы конкретного выражения и организации контрольных действий. В зависимости от времени совершения контроля выделяют три основные формы финансового контроля: предварительный, текущий и последующий контроль.

Финансовый контроль осуществляется с помощью различных методов, к которым относятся: наблюдение, проверка, обследование, ревизия и анализ материалов.

Все вышеназванные методы государственного и муниципального финансового контроля отражены в различных нормативных актах, регламентирующих режим их использования относительно различных объектов финансового контроля.

Из современного законодательства следует, что проверки подразделяются на тематические и документальные. Разновидностью тематической проверки является налоговая проверка, проводимая должностными лицами налоговых органов. Существует два вида налоговой проверки: камеральная и выездная.

Основным методом финансового контроля является ревизия, которая осуществляется специально созданной комиссией. Законодательство закрепляет обязательный и регулярный характер ревизии. Ревизии подразделяются на документальные и фактические, комплексные и тематические, плановые и внеплановые.

Ревизия - это всеобъемлющий метод финансового контроля, представляющий собой детальное исследование финансово-хозяйственной деятельности подконтрольного объекта на предмет ее законности, целесообразности и эффективности. Ревизия проводится на месте и основывается на проверке первичных документов, бухгалтерской и статистической отчетности, фактического наличия денежных средств. При необходимости ревизии не ограничиваются проверкой только документации, а дополняются фактической проверкой остатков материальных ценностей на складе, проверкой соответствия документального учета фактическому, объема выполненных строительных работ, контрольным обмерам и т. д.

Как правило, ревизии проводятся на основе заранее составленной программы работы ревизоров, в которой определяются объект, конкретные вопросы контроля и сроки его осуществления.

По окончании ревизии составляется специальный акт ревизии - документ, имеющий важное юридическое значение. Он подписывается членами комиссии, руководителем и главным бухгалтером проверяемого предприятия, организации. В акте ревизии указываются ее цели, основные результаты проверки, выявленные факты нарушений, виновные лица и предлагаются меры ответственности для виновных должностных лиц.

Независимый финансовый контроль, осуществляемый аудиторами (аудиторскими фирмами), относится к предпринимательской деятельности. При этом важно помнить, что аудит не подменяет государственный контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий и организаций специально уполномоченными на то государственными органами. В соответствии с законодательством аудиторские проверки делятся на обязательные, прямо предусмотренные законодательными актами РФ или по поручению правоохранительных органов, и добровольные (инициативные) - по решению хозяйствующего субъекта.

Аудит обязателен только для тех хозяйствующих субъектов, которые публикуют свою финансовую отчетность или для которых это предусмотрено законодательством. Обязательному аудиту подлежат хозяйствующие субъекты в зависимости от числа работающих, суммы баланса и объема реализации. Законодательство предусматривает обязательный аудит в страховых компаниях, коммерческих банках, на муниципальных предприятиях, обеспечивающих население водой, электроэнергией и т. д.

Для других хозяйствующих субъектов аудит проводится по их добровольному желанию на основе договора между аудитором и предпринимателем.

Аудит делится на банковский, аудит внебюджетных, инвестиционных фондов и бирж, аудит страховых организаций и общий аудит.

Основной целью аудиторской деятельности является установление достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности хозяйствующих субъектов и соответствия совершенных ими финансовых и хозяйственных операций нормативным актам РФ.

Особенность аудита состоит в том, что эта деятельность является предпринимательской и основана на взаимных интересах между клиентом и аудитором. Все услуги аудиторов платные. Аудиторская проверка может проводиться силами самих хозяйствующих субъектов, и в этом случае она называется внутрифирменным (внутренним) аудитом, если же проверку проводит аудиторская фирма (аудитор), она относится к внешнему аудиту.

Внутренний аудит осуществляется внутрифирменной аудиторской службой. Аудиторский контроль внутри фирмы осуществляет не главный бухгалтер, а специальный профессиональный орган. Внешний аудит выполняют отдельные аудиторы или специальные фирмы по договору с налоговыми службами, банками, страховыми обществами, иностранными партнерами и т. д.

Аудиторская фирма или отдельный аудитор по окончании работы обязаны представить письменное заключение о состоянии учета, внутреннего контроля на проверенных ими хозяйственных объектах.