Муниципальное право - право местного самоуправления

Понятие, функции и принципы местного самоуправления

В современном мире все большее распространение получает многоуровневая система управления. Основой для формирования компетенции каждого уровня публичной власти является наибольшая эффективность решения на соответствующем уровне определенного круга задач, стоящих перед государством и обществом.

Местная власть формируется в государстве для решения следующих основных задач:

1. Предоставление основных социальных услуг: обеспечение населения жильем, благоустройство территории, предоставление коммунальных услуг, услуг местного транспорта и связи, создание условий для получения основного общего образования, необходимой медицинской помощи, торгового, бытового, культурного обслуживания населения. Именно эти задачи местная власть способна оперативно и эффективно решать с учетом потребностей конкретного населения и местных условий.
2. Привлечение местных ресурсов (природных, человеческих, географических и других, присущих только данному микротерриториальному уровню). Выявление и использование этих ресурсов способствует развитию малого и среднего бизнеса, увеличению налоговой базы, созданию новых рабочих мест и тем самым является профилактической мерой против социальной напряженности. При кажущейся малости таких ресурсов в целом по стране они составляют значительную величину.
3. Обеспечение непосредственного взаимодействия с населением с целью вовлечения граждан в процесс решения вопросов местного и общегосударственного значения (публичных дел). Таким образом, развитая местная власть способствует формированию гражданского общества.

Решение местными органами власти перечисленных проблем является частью выполнения общегосударственных задач

В настоящее время состояние местного самоуправления в Российской Федерации в силу ряда причин не соответствует указанным требованиям. Действующий Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" принимался в условиях противостояния Президента РФ, Государственной Думы и Совета Федерации. Результатом всех компромиссов стал расплывчато-рамочный характер закона. Кроме того, к моменту разработки и принятия закона отсутствовал опыт функционирования институтов власти в федеративном государстве. Надежды на то, что в рамках сформулированных общих принципов субъекты РФ своим законодательством уточнят порядок деятельности и полномочия местной власти, в значительной мере не оправдались, поскольку региональные власти оказались не заинтересованными в создании условий для самостоятельной деятельности муниципалитетов вследствие объективно существующей конкуренции за полномочия и ресурсы.

Основой для определения роли местного самоуправления в системе властных отношений является ст. 3 Конституции РФ, из которой следует, что в России существует единая система власти народа (публичной власти), элементами которой являются центральные (федеральные), региональные (субъектов РФ) и местные (муниципальные) органы власти. Их природа в принципиальном плане одинакова: все эти органы власти получают полномочия от населения, выражают интересы населения соответствующей территории, обладают собственной компетенцией, установленной в законодательном порядке.

По существу, при рассмотрении правового статуса власти ниже федеральной следует говорить о региональной и местной автономии, что означает определенную организационную и властную самостоятельность в пределах, законодательно заданных федеральной властью. Такой подход сложился и в мировой практике: применяются термины "региональная власть", "региональное управление", "региональная автономия", "местная власть", "местное управление", "местная автономия". Компетенция и пределы самостоятельности этих властных уровней определяются Конституцией РФ и федеральным законодательством, под их задачами понимается часть общегосударственных задач, вмешательство в их деятельность допускается только в случаях нарушения законодательства либо ненадлежащего исполнения переданных с более высокого уровня полномочий.

Конституция РФ определила Россию как демократическое, федеративное, правовое государство.

Впервые в истории Российского государства на конституционном уровне осуществилось разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную с закреплением самостоятельности органов каждой из них (ст. 10 Конституции РФ). В то же время федеративное устройство предполагает единство системы власти, способной обеспечить государственную целостность на основе разграничения предметов ведения и полномочий между ее уровнями (ст. 5). Согласно концепции конституционного развития российской государственности система государственной власти подкрепляется местным самоуправлением, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, а его органы не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Тем самым признается и гарантируется право населения муниципальных образований самостоятельно, через образуемые органы, под свою ответственность решать вопросы местного значения, исходя из исторических и иных особенностей и традиций.

В итоге можно сказать, что на современном этапе утверждения конституционной модели российской государственности проблема развития местного самоуправления играет важную роль, так как формируемая система управления еще не использовала всех своих потенциальных резервов.

Как и любая другая отрасль права, муниципальное право опирается на систему юридических принципов. Под основными местного самоуправления понимаются исходные идеи, коренные начала, выражающие главное и решающее в организации и деятельности населения, формируемых им органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Конституция РФ устанавливает основные принципы местного самоуправления, которые получили развитие и закрепление Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Реализация принципов местного самоуправления обеспечивается не только их правовым закреплением в законодательстве, уставах муниципальных образований, но и системой соответствующих данным принципам организационных форм и методов работы.

Как известно, под предметом отрасли права понимается круг общественных отношений, регулируемых ее нормами. Конституция РФ относит к ведению местного самоуправления решение вопросов местного значения (ст. 130).

Основной метод муниципального права, т. е. способ реализации входящих в него норм, осуществляется в форме легитимных актов органов местного самоуправления и решений, принятых населением непосредственно.

Объектом муниципально-правовых отношений является деятельность местных жителей и формируемых ими муниципальных органов, направленная на решение вопросов местного значения, определенных государственных полномочий, переданных конкретным муниципальным образованиям в установленном законом порядке.

Субъектами муниципально-правовых отношений выступают местные жители, формируемые ими муниципальные органы и муниципальные сообщества, представляющие собой исторически сложившиеся территориальные образования в составе субъекта Федерации.

Законодательство РФ о местном самоуправлении

Проблема формирования компетенции местного самоуправления является одной из ключевых в ряду проблем создания законодательных условий для эффективной деятельности органов местного самоуправления, так как решение вопросов территориальной организации местного самоуправления, выбора той или иной структуры органов местного самоуправления, ресурсной обеспеченности местного самоуправления прямо зависит от возложенных задач и предоставленных прав. Кроме того, эффективность всей системы власти находится в зависимости от рационального распределения компетенции между ее уровнями. Поэтому проблема формирования компетенции местного самоуправления должна решаться в контексте более общей проблемы разграничения компетенции между федеральными органами власти, органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.

Пунктом "н" ст. 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ отнесено установление общих принципов организации местного самоуправления. В соответствии со ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения принимаются Федеральные законы и соответствующие им законы субъектов РФ.

В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который определяет полномочия органов государственной власти Российской Федерации и полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления относительно полномочий федеральных органов власти, говорится о праве принятия "федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления", т. е. предполагается наличие еще нескольких законов. Однако полномочия по обеспечению федеральных гарантий местного самоуправления не подкреплены соответствующими механизмами.

В соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Значительное количество вопросов организации и деятельности местного самоуправления на основании Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" решается в уставе муниципального образования. Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или непосредственно населением муниципального образования.

Следует обратить внимание, что принципиально вопрос о разграничении компетенции между уровнями публичной власти решен в Конституции РФ, в которой выделены четыре группы предметов ведения:

• предметы ведения Российской Федерации;
• предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ;
• предметы ведения субъектов Федерации;
• предметы ведения муниципальных образований.

Необходимо отметить отсутствие института предметов совместного ведения государственной и муниципальной власти.

Предметы ведения местного самоуправления, определенные Конституцией РФ как вопросы местного значения, отчасти названы самой Конституцией:

• владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью;
• формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;
• установление местных налогов и сборов;
• осуществление охраны общественного порядка.

Кроме того, в положениях Конституции РФ упомянуты наряду с перечисленными "иные вопросы местного значения", а также предусмотрена возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Следует отметить также, что задачи местного самоуправления определены в ряде других статей Конституции РФ. Так, в соответствии со ст. 40, "органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище "малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из... муниципальных... жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами". Статьей 41 предусматривается, что "медицинская помощь в... муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается жителям бесплатно". Статья 43 гарантирует "общедоступность и бесплатность основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях".

Проблема формирования компетенции местного самоуправления должна была разрешиться с принятием федерального закона. Вопросы местного значения, определенные Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", можно разделить на несколько групп:

1. Вопросы, связанные с обеспечением собственной организации и деятельности:
   • принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;
   • владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
   • местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения.
2. Вопросы, по поводу которых имеются прямые указания на осуществление деятельности ("содержание", "использование", "охрана", "строительство", "благоустройство" и т. п.):
   • содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений;
   • содержание муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;
   • содержание муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;
   • охрана общественного порядка, содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;
   • содержание муниципальных предприятий энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;
   • муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
   • благоустройство и озеленение территории муниципального образования;
   • сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;
   • содержание муниципальной информационной службы;
   • обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании.
3. Вопросы, по которым предоставлены полномочия по нормативному правовому регулированию ("регулирование"):
   • регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;
   • регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, также недр для строительства подземных сооружений местного значения;
4. Вопросы, в решении которых органы местного самоуправления наделены организационными функциями ("организация"):
   • организация муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;
   • организация муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;
   • организация муниципальных органов охраны общественного порядка;
   • организация муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;
   • организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;
   • организация утилизации и переработки бытовых отходов;
   • организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
   • организация и содержание муниципальных архивов;
   • организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи;
   • организация муниципальной информационной службы;
   • организация муниципальной пожарной службы.
5. Вопросы, по которым органы местного самоуправления наделены функциями содействия ("создание условий для"):
   • создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;
   • создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;
   • создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;
   • создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;
   • создание условий для организации зрелищных мероприятий;
   • создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании.
6. Вопросы, по которым органы местного самоуправления наделены правом участвовать в общегосударственных делах:
   • контроль за использованием земель на территории муниципального образования;
   • обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;
   • участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

По существу, перечисленные предметы относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, о существовании которых в действующих актах федерального законодательства, как уже отмечалось, ничего не говорится. И в этом смысле соответствующие положения требуют дальнейшей законодательной регламентации в целях определения полномочий местного самоуправления в указанных сферах.

Следствием такого определения компетенции местного самоуправления является достаточно большая неопределенность в ее практической реализации, конфликты между органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по поводу разграничения прав и обязанностей и, соответственно, проблема разграничения ресурсов, необходимых для реализации компетенции, а также неясность в вопросе о том, являются ли задачи местного самоуправления, установленные законодательством, обязательными для исполнения или речь идет только о праве их решать.

До настоящего времени не решена проблема наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

С одной стороны, действует положение Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (п. 4 ст. 6 ): "Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации", которое основано на Конституции РФ (ч. 2 ст. 132).

С другой стороны, отсутствует федеральный закон, устанавливающий порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, расчета и передачи необходимых для их реализации ресурсов, контроля за их реализацией.

Сегодня действует значительное количество федеральных и региональных законов, устанавливающих обязанности органов местного самоуправления в тех или иных сферах деятельности, отличающиеся от перечисленных в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросов местного значения. По существу, их можно считать возложенными государственными полномочиями, но по этому поводу нет прямых указаний в законах. На практике органы местного самоуправления исполняют соответствующие полномочия и решения без финансового и материального обеспечения.