Муниципальное право - право местного самоуправления

Правовое регулирование территориальной основы местного самоуправления

Действующее федеральное законодательство не устанавливает перечня территориальных образований, в которых должно в обязательном порядке быть организовано местное самоуправление. Вместе с тем в федеральном законодательстве содержится ряд положений, имеющих непосредственное отношение к территориальной организации местного самоуправления.

В частности, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что местное самоуправление должно осуществляться на всей территории Российской Федерации (ст. 12). С точки зрения проблем территориальной организации местного самоуправления из данной нормы следует:

• во-первых, что основополагающим (конституционно установленным) является положение об осуществлении местного самоуправления на уровне поселений;
• во-вторых, что критерии, для определения территорий муниципальных образований должны основываться на учете исторических и иных местных традиций.

Конституцией РФ определено, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения. Таким образом, территориальные пределы осуществления местного самоуправления изменяются по особой процедуре, необходимой частью которой является учет мнения населения.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает возможность многоуровневого местного самоуправления. Федеральным законом допускается ситуация, когда одно муниципальное образование находится на территории другого муниципального образования. При этом предметы ведения соответствующих муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации.

Территории, на которых в России осуществляется местное самоуправление, получили наименование "муниципальное образование" (ст. 1 Закона).

Тем самым устанавливается, что право на местное самоуправление не входит в число личных прав граждан, реализация или отказ от реализации которых относится к исключительной собственной компетенции каждого из граждан, а является коллективным правом, выступающим в отношении гражданина одновременно и правом - в части выбора форм участия, и обременением - в части обязательности участия (в частности, в форме обязательности исполнения решений органов местного самоуправления)

"Муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления".[Административное право России: Конспект лекции / авт.- сост. Л.В. Труханович. М.: Приор, 1999]

В приведенном определении можно выделить две составные части. Во-первых, установление исчерпывающего перечня квалифицирующих признаков муниципального образования:

1. населенность соответствующей территории;
2. осуществление населением этой территории местного самоуправления в формах, предусматривающих в обязательном порядке наличие:
   • муниципальной собственности;
   • местного бюджета;
   • выборных органов местного самоуправления.

Во-вторых, изложение открытого перечня видов территориальных объектов, допустимых к конституированию в качестве муниципальных образований:

1. городское поселение;
2. сельское поселение;
3. несколько поселений, объединенных общей территорией;
4. часть поселения.

Понятие муниципального образования следует рассматривать как объемлющее - соединяющее в себе и понятие территории, в которой осуществляется местное самоуправление, и понятие населения, осуществляющего местное самоуправление на этой территории.

Под населенной территорией в данном случае понимается территория, имеющая постоянное население и каким-либо образом используемая этим населением.

Определение, данное в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", дает основание утверждать, что муниципальное образование является субъектом местного самоуправления, т. е. , исходя из ст. 3 Конституции РФ, субъектом народовластия, (субъектом, в территориальных границах и в рамках публично-властной компетенции которого народ осуществляет свою власть).

Исходя из данного понимания рассматриваемого определения, представляется юридически верным использование таких выражений, как "нормативный акт муниципального образования", "компетенция муниципального образования", "деятельность, осуществляемая в муниципальном образовании".

В п. 3 ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержится норма: "В случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований - уставом города.

Муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между муниципальными образованиями. Подчиненность одного муниципального образования другому не допускается".[Алексеев С.С. Право: азбука-теория-философия. Опыт комплексного исследования. М., 1999.]

Очевидно, что из этой нормы следует возможность наличия многоуровневой системы местного самоуправления. Такая возможность представляется естественной в целях обеспечения максимально более полного учета местных условий. При этом полномочие (право и обязанность) разграничения компетенции между уровнями местного самоуправления возложено на органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

На самом деле, как показывает практика, субъекты Федерации зачастую либо сводят первичный территориальный уровень местного самоуправления к отдельным сельским поселениям, микрорайонам в городах, выделяя им в соответствии с их возможностями ничтожно малую компетенцию, либо устанавливают предельно высокую компетенцию первичного территориального уровня и на основании этого под предлогом отсутствия ресурсов для ее реализации лишают сельские общины и города права на самостоятельное осуществление местного самоуправления.

В этих условиях представляется целесообразным разграничение компетенции (во всяком случае, основной) между уровнями местного самоуправления непосредственно в федеральном законе. Здесь же сохраняется проблема, о которой сказано выше, разграничения не задач и полномочий, а предметов ведения.

Конституция РФ (ч. 2 ст. 131) установила, что "изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий". В развитие этой конституционной нормы Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (п. 1 ст. 13) определил, что "установление и изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, осуществляются с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта Российской Федерации". В п. 2 этой же статьи на субъекты РФ возложена обязанность принятия законов, устанавливающих гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

К сожалению, руководители подавляющего большинства субъектов РФ введение в практику термина "муниципальное образование" восприняли как возможность нарезки территорий, в которых осуществляется местное самоуправление "с чистого листа". В результате в период с 1994 г. значительная часть муниципальных образований была упразднена, а общая численность муниципальных образований сократилась более чем в вдвое (примерно с 26 тысяч до чуть более 12 тысяч). В частности, в 25 субъектах Федерации упразднены районные муниципальные образования, в 35 - упразднены муниципальные образования в сельсоветах.

В настоящее время в Российской Федерации юридически оформлено 12 286 муниципальных образований, из них:

• городов - 597;
• поселков городского типа - 524;
• городских районов и округов - 143;
• районов - 1435;
• сельских округов - 9372;
• сельских населенных пунктов - 215.

Таким образом, муниципальные образования имеют различную территориальную основу: отдельные поселения (города, поселки, села, деревни); внутригородские округа и районы; сельские округа (несколько поселков, сел, деревень); районы с выделением крупных поселений и сельских округов в качестве самостоятельных внутрирайонных муниципальных образований; районы без выделения внутрирайонных муниципальных образований и т. д.

В условиях многообразия форм территориальной организации местного самоуправления проблема установления различий в компетенции муниципальных образований в зависимости от их размеров весьма актуальна. В малых муниципальных образованиях объективно отсутствуют условия для решения таких законодательно установленных вопросов местного значения, как содержание муниципальных учреждений образования, здравоохранения, решение вопросов энергоснабжения, организация транспортного обслуживания и ряда других. Вместе с тем в крупных муниципальных образования (районах, городах) объективно необходима децентрализация организации решения таких вопросов местного значения, как благоустройство и озеленение, контроль за использованием земель, создание условий для развития физической культуры и др.