Эколого-правовые отношения в России

Правовую базу экологического права составляет российское экологическое законодательство, претерпевшее существенные изменения в последние годы в связи с принятием ряда новых федеральных законов, указов Президенат РФ, постановлений Правительства РФ, ведомственных актов, и в первую очередь Федерального закона "Об охране окружающей среды ", а также реализацией Основных положений государственной стратегии Российской Федерации.[Административное право России: Конспект лекции / авт.- сост. Л.В. Труханович. М.: Приор, 1999]

Экология и правовая характеристика экологической системы в Российской Федерации

Окружающая природная среда служит условием и средством жизни человека. Нельзя не заметить, что человек воздействует на естественную среду своего обитания не только потребляя ее ресурсы, но и изменяя природную среду, приспосабливая ее для решения своих практических, хозяйственных задач. В силу этого человеческая деятельность оказывает существенное влияние на окружающую среду, подвергая ее изменениям, которые затем влияют и на самого человека.

Как справедливо отмечает В. В. Петров, окружающая природная среда образует сложное понятие, в рамках которого исторически получили развитие две формы взаимодействия общества и природы. Первая - потребление природы человеком, использование природы для удовлетворения человеком своих материальных и духовных потребностей. Эта форма может быть названа экономической формой взаимодействия.

Второй формой взаимодействия стала охрана окружающей природной среды с целью сохранения человека как биологического и социального организма и его естественной среды обитания. Эта форма получила название экологической.[Алексеев С.С. Право: азбука-теория-философия. Опыт комплексного исследования. М., 1999.]

Состояние окружающей природной среды в России сегодня крайне неблагополучно, а в некоторых регионах страны приобрело характер экологического бедствия. Экономический ущерб от загрязнения природы равен примерно половине национального дохода России.

В ряде регионов антропогенные нагрузки давно превысили установленные нормативы, и сложилась критическая ситуация, при которой возникают значительные изменения ландшафтов, происходит истощение и утрата природных ресурсов, значительно ухудшаются условия проживания населения.

К числу таких регионов относятся крупнейшие мегаполисы - Москва и Санкт-Петербург, промышленные центры Центральной России, промышленные и горнодобывающие центры Крайнего Севера, Юга Сибири и Дальнего Востока, Среднее Поволжье, Северный Прикаспий, Средний и Южный Урал, Кузбасс. Они также оказывают заметное негативное влияние на экологическое состояние соседних регионов.

В большинстве основных сельскохозяйственных регионов России распаханность территории превышает экологически допустимые пределы, что усиливает процессы деградации почв и ухудшает гидрологический режим водосборных бассейнов, снижает способность природных комплексов к саморегуляции и поддержанию продуктивности сельскохозяйственных угодий.

Экологическая политика государства

Принципы и положения долгосрочной экологической политики России были сформулированы в таких основополагающих документах, как Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, проект Государственной стратегии устойчивого развития Российской Федерации, планах действий Правительства РФ в области охраны окружающей среды. Необходимость совершенствования экологической политики вызвана меняющимися социально-экономическими условиями и потребностью усиления целенаправленной природоохранной деятельности в стране.

Экологическая политика должна быть совместима с экономической политики и обеспечивать ее результатами эколого-экономического учета и оценки природных и экологических ресурсов и активов; стимулировать эффективные экономические и финансовые, а также институциональные механизмы управления и формирования рынка, чтобы сделать выгодным для хозяйствующих субъектов переходить на менее энерго- и материалоемкие и малоотходные технологии; стимулировать экологически ориентированное и экономически эффективное управление предприятий (с использованием соответствующих нормативов и стандартов, например, экологического аудирования, ISO 14000).

Экологическая политика должна также быть совместимой с социальной политикой, способствуя улучшению здоровья населения, создания экологически благоприятных условий для его проживания, развитию экологического сознания и образования, экологичной структуры потребления и спроса, общественного участия в принятии решений, относящихся к окружающей природной среде, и контроля за их выполнением.

Государственная стратегия устойчивого развития Российской Федерации определяет долговременные приоритеты развития экономики и природопользования как единого целого. Стратегия устойчивого развития рассматривает государственную политику по важнейшим направлениям и на длительную перспективу, как стабильное социально-экономическое развитие, не разрушающее своей природной основы и обеспечивающее непрерывный прогресс общества. Цель устойчивого развития в долгосрочной перспективе - гармонизация взаимоотношений общества и природы в глобальном масштабе за счет развития хозяйственной деятельности в пределах хозяйственной емкости биосферы. Основные принципы, критерии, показатели и этапы достижения устойчивого развития базируются на усилении взаимосвязи экономики и экологии, формировании единой экологизированной экономической системы. Стратегия устойчивого природопользования направлена на создание оптимальных условий для эффективного использования природных ресурсов, сбалансированного с потребностями общества, а также на обеспечение необходимого уровня воспроизводства и охраны природно-ресурсного потенциала.

Согласно Концепции социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2005 г. долгосрочные и среднесрочные цели экономического развития страны предполагают сохранение уникального экологического потенциала. Государственная политика в сфере природопользования должна быть взаимоувязана с макроэкономической политикой на период до 2005 г., в том числе с промышленной политикой, налогово-бюджетной и денежно-кредитной политикой, инвестиционной деятельностью, институциональными преобразованиями естественных монополий, предприятий, рынка ценных бумаг, банковского сектора.

Экологизация страны включает элементы структурной перестройки экономики, исключение из производства и потребления вредных продуктов. Экологически ориентированная корректировка макропоказателей развития экономики в рамках системы национальных счетов является одним из инструментов государственной политики.

Информация о состоянии окружающей среды и роль права регулировании общественных отношений в сфере экологии

Природа и ее богатства являются национальным достоянием всего народа России, естественной основой его устойчивого социально-экономического развития и благосостояния каждого человека. При этом важно подчеркнуть, что в ст. 42 Конституции РФ законодательно определено не только право каждого гражданина на благополучную окружающую среду, но и что особенно важно - право на достоверную информацию о ее состоянии.

Рассмотрим сначала понятие окружающей природной среды и его соотношение с другими сходными терминами. Вопрос этот не просто теоретический или формальный: от того, как он решается, зависит дальнейшее развитие экологического законодательства. По этому вопросу идут давние споры. Одни считают, что наиболее приемлемы понятия "окружающая природная среда", а также "природа", "природная среда". Другие полагают, что предпочтительнее "окружающая среда" - в смысле не только природной, но и бытовой, жилой, производственной и даже социальной среды, материальных объектов (здания, строения, сооружения, дороги, инфраструктура).

На наш взгляд, объектом, предметом природоохранительного закона является именно природная, а не всякие другие среды, регулируемые иными отраслями - жилищным, семейным, трудовым, гражданским законодательством. Поэтому лучше применять термины "окружающая природная среда", "природная среда", "природа" - они идентичны.

В Конституции РФ использован термин "окружающая среда", под которым, как следует из контекста, безусловно понимается природа.

Термин "окружающая природная среда" предполагает, что человек погружен в природу как в среду своего обитания, куда, помимо естественных, входят и созданные людьми природные объекты (каналы, водохранилища и др.).

Земля понимается как "твердь земная", поверхность, почвенный покров. В сельском хозяйстве он является основным и незаменимым средством производства, поэтому здесь плодородие почв выступает как первостепенный объект охраны. Остальные земли являются пространственным операционным базисом для размещения объектов промышленности, транспорта, населенных пунктов. Плодородие здесь не имеет значения. Охрана таких земель заключается в борьбе с засорением, захламлением, заражением, нерациональным использованием.

К водам относятся моря, океаны, реки (в том числе малые), озера, каналы, водохранилища, пруды, другие водоемы, ледники. Воды играют также климаторегулирующую роль. Состав их объектов дается в Водный кодекс РФ (ВдК РФ). Воды в то же время - экономический природный ресурс.

В атмосфере (атмосферном воздухе) особо выделяется такой компонент, как озоновый слой, защищающий Землю от прямых солнечных излучений. "Утоньшение" этого слоя, происходящее в последние годы (так называемые озоновые дыры), может привести планету к необратимым катастрофическим последствиям.

Как объект природы - леса, в соответствии с лесным законодательством, - это крупные, большие древесные сообщества с соединенными кронами деревьев. Леса - важный экономический ресурс. Леса также выполняют климаторегулирующую роль, вырабатывают кислород, их называют "легкими планеты". Небольшие группы деревьев, одиночные деревья, лесополосы к лесам не относятся, хотя также выполняют защитную роль (от ветровой и водной эрозии).

Иная растительность - древесно-кустарниковая, не отнесенная к лесам (например, плодовые растения, лечебные травы, водоросли, иная водная растительность, ягоды, грибы и другие дары леса, степные ковыли, кактусы, лесополосы).

В качестве объектов природы выступают экологические системы (экосистемы). Под ними понимаются сообщества живых организмов и ареалы их существования (территории, акватории), которые в силу неразрывных причинно-следственных связей образуют единое целое. К ним относятся, например, киты и другой животный мир в определенных частях Мирового океана, морские акватории и лежбища моржей. Такие участки, как правило, объявляются заповедниками. Многие другие заповедники по существу также представляют собой экосистемы. Недра - это земли, расположенные ниже почвенного покрова или дна водоемов и доступные для освоения (геологического изучения, разработки).

Недрами называют также их участки - как используемые, так и неиспользуемые; пустоты, подземные воды.

Животный мир - различные виды зверей, птиц и др., обитающих в естественной среде (земные, земноводные, водные животные). В рамках законодательства их состав определяется Законом РФ о животном мире. Охрана сельскохозяйственных и других домашних животных, а также обитателей зоопарков, вольеров, океанариумов, аквариумов осуществляется другим специальным законодательством.

Разновидностью животного мира являются микроорганизмы. Это - тоже природный объект, подлежащий охране. Помимо болезнетворных (от них надо охранять природные объекты, животных, человека), есть микроорганизмы, которые помогают лечить почву, деревья, животных и человека (например, производимые из обычной плесени).

Одним из природных объектов, нуждающихся в защите и охране, в том числе правовой, является генетический фонд. Это понятие применимо к совокупностям (видам, подвидам) растительного и животного мира. Человек юридически не считается элементом природной среды, но можно говорить о генофонде народа, нации, который характеризуется определенными признаками (крепость "тела и духа", здоровье, сила, способность приспосабливаться к среде обитания, не теряя при этом врожденных качеств). Деградация же природной среды может приводить и приводит к необратимым изменениям не только растений, животных, но и человека, к появлению мутантов, т. е. особей с несвойственными генетическими признаками.

В последние годы заметно ухудшилось здоровье населения, особенно молодежи (на примере ежегодных призывов в армию, когда выявляется много лиц, не пригодных к службе); снизились возраст жизни, рождаемость, увеличились смертность, бесплодие женщин, число рожденных уродов. В качестве причины здесь выступают как естественные, так и отрицательные социальные нагрузки на окружающую природную среду. Это серьезная проблема.

Наконец, речь идет о таких объектах, подлежащих охране, как природные ландшафты (их называют также географическими). Это естественный комплекс, в котором имеются или могут быть различные природные компоненты (земля, почвы, растительность, воды, животный мир), находящиеся в сложном взаимодействии, взаимообусловленности, образующие неразрывную экологическую систему. Главная черта природного ландшафта - рельеф местности. Поэтому различают такие типы ландшафтов, или "типичные ландшафты": горные, гористые, предгорья, низменности с переходом к гористости, равнинные, холмистые, с ущельями, с различными природными отложениями - камнями, валунами, скалами, водопадами, горными речками, озерами, характерными извилинами рек и водоемов (например, плес на Волге, извилистость Оки вокруг Рязани). Эти и другие типичные ландшафты интересуют человека, общество, государство как объекты охраны, учитываются и используются главным образом при строительстве городов и других населенных пунктов, лечебно-оздоровительных, туристических объектов и сооружений (для горнолыжного спорта, подвесных дорог, посадки декоративных растений).

К числу особо охраняемых объектов, территорий относятся государственные природные заповедники, заказники, национальные и природные парки, дендрологические парки и ботанические сады, памятники природы, редкие и находящиеся под угрозой исчезновения животные и растения, которые заносятся в Красную книгу РФ, ее субъектов (имеется также международная Красная книга). Под особой охраной находятся также лечебно-курортные, оздоровительные местности, защитные и зеленые зоны, защитные леса. В Российской Федерации и в некоторых ее субъектах приняты законодательные акты об особо охраняемых территориях, объектах.

Окружающая природная среда подлежит защите одновременно и в отношении отдельных объектов (природоресурсовое законодательство), и как единый экологический комплекс.

Природопользование и его регулирование, таким образом, не предмет Закона об охране окружающей природной среды: природопользование здесь берется в аспекте его экологической безопасности, т. е. экологизации природопользования. Таково разграничение природоресурсового и природоохранительного законодательств, в совокупности составляющих экологическое законодательство.

Новый Федеральный закон "Об охране окружающей среды", принятый 10 января 2002 г., отводит целую главу регламентации права граждан на здоровую и благополучную окружающую среду (гл. 3). Согласно ст. 11-13 указанного Закона, где также особо выделяется право граждан, экологических и иных общественных организаций, выполняющих экологические функции, требовать от соответствующих органов предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране.

Владение этой информацией, свободный доступ к ней является той основой, которая реально может создавать и уже создает необходимые предпосылки к реализации каждым гражданином своего конституционного права на жизнь в условиях благоприятной окружающей среды.

В последние годы государство, его исполнительные органы власти предпринимают заметные усилия, чтобы граждане России владели этой информацией.

Анализ всей этой информации позволяет более точно определить не только общее состояние окружающей природной среды, но и сформулировать приоритетные задачи в области ее охраны, в том числе и средствами правового регулирования общественных отношений в сфере экологии.

В России переход к концепции экологически безопасного устойчивого развития определен указами Президента РФ от 4 февраля 1994 г. № 2 36 "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития" и от 1 апреля 1996 г. № 4 40 "О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию".

Главное назначение экологической функции государства состоит в том, чтобы обеспечить научно обоснованное соотношение экологических и экономических интересов общества, создать необходимые гарантии для реализации и защиты прав человека на чистую, здоровую и благоприятную для жизни природную среду, провозглашенные Конституцией РФ. Решение этой задачи достигается в процессе взаимодействия общества и природы в трех формах: природопользование, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности.

Под природопользованием понимается деятельность, связанная с извлечением полезных свойств природной среды и использованием их для удовлетворения экономических, экологических, оздоровительных и культурных интересов человека. Регулируя природопользование, государство стремится придать ему рациональный характер.

Охрана окружающей природной среды как вид экологической деятельности государства предполагает систему мероприятий по сохранению и воспроизводству действующих экологических сообществ, многообразия растительного и животного мира во имя настоящего и будущих поколений.

Обеспечение экологической безопасности состоит в осуществлении комплекса мер правового, организационного, эколо-экономического, материально-технического, воспитательного и иного характера, направленных на нейтрализацию угрозы жизненно важным интересам личности, общества и государства со стороны природных объектов, загрязненных в результате длительной техногенной деятельности, аварий и катастроф природного техногенного характера.

Природопользование, охрана окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности рассматриваются как формы взаимодействия общества и природы в условиях глобального экологического кризиса. Они взаимосвязаны и взаимообусловлены: неспособность общества организовать природопользование, исключающее негативное антропогенное воздействие на окружающую среду, приводит к возникновению проблемы охраны окружающей среды. В свою очередь, неэффективность ее охраны приводит к проблеме обеспечения экологической безопасности, т. е. необходимости организации защиты от воздействия природных объектов, загрязненных вследствие антропогенного воздействия.

Одной из функций права как инструмента управления обществом является экологическая функция - новая, ранее неизвестная правовая функция. Она осуществляется наряду с традиционными политическими. Экономическими и культурно-воспитательными функциями. Ее цель состоит в обеспечении качества окружающей природной среды в условиях современного развития общества средствами правового регулирования и достигается путем разработки, принятия и применения норм права, отражающих требования экологических закономерностей во взаимодействии общества и природы. Особенности экологической функции права обусловлены спецификой предмета правового регулирования, т. е. сферы взаимодействия общества и природы как особой сферы общественных отношений. Экологическая функция по своей форме относится к системе права, а по содержанию - к системе экологии.