Эколого-правовые отношения в России

Источники экологического права

Основным инструментом регулирования экологических отношений являются эколого-правовые нормы. Они представляют собой правила поведения людей:

По функциям эколого-правовые нормы могут быть подразделены на охранительные и регулятивные. Последние, в свою очередь, на обязывающие, запрещающие и управомочивающие.

По способу воздействия на регулируемые общественные экологические отношения и с учетом специфики этих отношений эколого-правовые нормы можно подразделить на нормы-правила, нормы-принципы и нормы-приорететы.

Нормы-правила регулируют поведение участников экологических отношений путем определения их прав и корреспондирующих им обязанностей, а также установления мер государственного принуждения для соблюдения прав и исполнения обязанностей участников экологических отношений.

Нормы-принципы закрепляют основополагающие положения государственной экологической политики. К ним относятся: принцип приоритета охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения; принцип соблюдения требований экологического законодательства и другие принципы, закрепленные в законе.

Нормы-приоритеты устанавливают преимущества в охране одних объектов по сравнению с другими. Они могут быть: а) межотраслевыми, например, принцип приоритета охраны здоровья; б) отраслевыми, к примеру, принцип приоритета питьевого водопользования, приоритета лесов первой группы, приоритета особо охраняемых территорий. Последний из них можно проиллюстрировать следующим образом: согласно действующему законодательству на такой особо охраняемой территории, как заповедник, запрещается любая деятельность, не совместимая с режимом заповедования.

Экологическое законодательство представляет собой систему нормативных правовых актов, содержащих правовые нормы, регулирующие общественные отношения по охране окружающей природной среды.

Природоохранительное законодательство имеет свою систему. В нее входят настоящий Закон как основополагающий, другие правовые акты Российской Федерации и ее субъектов. Настоящий Закон стоит во главе всего экологического законодательства, но само оно шире и является комплексной отраслью, включающей в себя природоресурсовое (земельное, о недрах, лесное, водное, о животном мире, об атмосферном воздухе) и природоохранительное законодательство. Природопользование и охрана окружающей природной среды, как две стороны одной медали, образуют единый сплав общественных отношений, регулируемых экологическим законодательством.

Охрана природы - задача именно всего природоохранительного законодательства (как системы), что закреплено в Законе. Систему эту следует рассматривать по вертикали и по горизонтали.

По вертикали данное законодательство представляет собой иерархию, соподчиненность соответствующих актов Российской Федерации и ее субъектов. Ими являются настоящий Закон и другие акты Российской Федерации.

Экологическое законодательство входит в совместную компетенцию Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Поэтому субъекты Федерации вправе устанавливать собственное правовое регулирование (ст. 76 Конституции РФ). Оно не должно противоречить законам Российской Федерации; в противном случае действуют законы Российской Федерации. Ряд республик в составе Российской Федерации воспользовались этим правом и приняли свои законы: Адыгея, Башкортостан (Экологический кодекс), Карелия, Чувашия, Саха (Якутия) и др.

Законодатель пошел по пути прямого установления административных штрафов за экологические правонарушения непосредственно в Законе.

Для понимания экологической компетенции государственных органов и органов самоуправления первостепенное значение имеют конституционные нормы. Согласно ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

В соответствии со ст. 36 Конституции РФ граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Условия и порядок пользования землей определяются на основе Федерального закона.

Согласно ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся:

• федеральная государственная собственность и управление ею;
• установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического развития Российской Федерации; федеральный бюджет;
• федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;
• федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;
• производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;
• определение статуса и защита территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации; метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени;
• геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический учет.

В соответствии с Конституцией РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся:

• защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;
• вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
• разграничение государственной собственности;
• природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;
• осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
• установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
• земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
• защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.

Согласно ст. 73 Конституции РФ вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам ее совместного ведения с субъектами РФ последние обладают всей полнотой государственной власти.

Согласно ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ обеспечивает проведение в стране единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии.

Экологическая компетенция местных образований уточнена Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, принятым Государственной Думой 12 августа 1995 г. К ведению муниципальных образований отнесены вопросы местного значения, в частности, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (землей, водами, другими природными ресурсами), комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования, регулирование планировки и застройки территорий, контроль за использованием земель, благоустройство и озеленение муниципального образования, регулирование использования местных водных объектов, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства местных подземных сооружений.

Таким образом, предусматривается компетенция городов, районов, поселков, станиц, сельских округов в области охраны окружающей среды, которые согласно ст. 51:

• осуществляют управление и контроль в области использования и охраны вод, лесов, недр, атмосферного воздуха, растительного и животного мира, других природных ресурсов на территории;
• обеспечивают проведение мероприятий по охране окружающей среды, соблюдение природоохранительного законодательства, соблюдение правил охоты, рыбной ловли, сбора дикорастущих растений, плодов, ягод;
• информируют население об экологической обстановке, сообщают в соответствующие органы о действиях предприятий, учреждений, организаций, представляющих угрозу окружающей среде, нарушающих законодательство о природопользовании, принимают в соответствии с законодательством решения о наложении штрафов за ущерб, причиненный природной среде.

Полномочия районной администрации в области охраны природы излагаются в ст. 60 того же Закона, городской администрации - в ст. 71.

В соответствии с Конституцией РФ практика вырабатывает различные формы реализации требований закона об охране окружающей среды: принимаются законы субъектов Российской Федерации о природопользовании, заключаются договоры о передаче и разграничении экологических функций, о порядке взаимодействия специально уполномоченных государственных органов (см. приложения).

В соответствии с концепцией развития местного самоуправления и совершенствования рыночных связей в природоохранительной и природоресурсовой области разрабатываются проекты федеральных актов о передаче ресурсов в муниципальную собственность, о земельных банках и ипотеке, организации аукциона земельных и прочих природных ресурсов, о выпуске местных земельных облигаций, о плате за природные ресурсы как основном источнике дохода местного бюджета.

Вопросы экологии занимают большое место в уставах местного самоуправления, в законах субъектов РФ о местных референдумах, о местном самоуправлении, иных нормативных правовых актах, составляющих правовую систему Российской Федерации.

Законодательство в области охраны окружающей среды основывается на Конституции РФ и состоит из федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных подзаконных актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Отношения, возникающие в области охраны окружающей среды как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, в целях обеспечения их прав на благоприятную окружающую среду, регулируются международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Отношения, возникающие в области охраны и рационального использования природных ресурсов, их сохранения и восстановления, регулируются международными договорами Российской Федерации, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах, животном мире, иным законодательством в области охраны окружающей среды и природопользования.

Отношения, возникающие в области охраны окружающей среды, в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, регулируются законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и законодательством об охране здоровья, иным направленным на обеспечение благоприятной для человека окружающей среды законодательством.

Экологическое законодательство России делится:

Федеральное экологическое законодательство состоит из Конституции РФ, законодательных актов, указов Президента РФ, актов Правительства РФ, актов министерств, а также актов иных органов федеральной исполнительной власти (ведомственные акты).

Конституция устанавливает следующие положения, являющиеся конституционными основами экологического права:

• каждый имеет право на благополучную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением;
• каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам;
• в России поощряется деятельность, способствующая экологическому благополучию;
• природные ресурсы используются и охраняются в России как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; они могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности;
• владение, пользование и распоряжение природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, но если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц;
• вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей природной среды находятся в совместном ведомстве в введении Российской Федерации и субъектов РФ.

Основным федеральным законодательным актом экологического законодательства является Федеральный закон "Об охране окружающей среды" от 10 января 2002 г. Действуют также другие законы: Закон РСФСР "Об охране атмосферного воздуха" (1982 г.), федеральные законы "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (1995 г.), "Об особо охраняемых природных территориях" (1995 г.), "Об экологической экспертизе" (1995 г.).

Наряду с названными актами об охране окружающей природной среды экологические отношения регулируют также законодательные акты природно-ресурсного законодательства. Это Земельный кодекс РФ (2001 г.), Закон РФ "О недрах" (1992 г.) (в ред. 1995 г.), Основы лесного законодательства РФ (1993 г.) Водный кодекс РФ (1995 г.), Федеральный закон "О животном мире" (1995 г.).

Актами Президента РФ определяется государственная стратегия РФ по охране окружающей природной среды и обеспечению устойчивого развития; регулируются отношения по охране природных ресурсов территориальных вод, континентального шельфа и экономической зоны РФ; утверждается состав Совета при Президенте РФ по экономической политике и др.

Вневедомственными нормативными актами утверждаются различного рода типовые предложения, например, об экологических фондах, инструкции о порядке наложения штрафов за нарушение законодательства и т. п.

Экологическое законодательство субъектов РФ только формируется. Законодательство об охране окружающей среды относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов, поэтому субъекты Федерации вправе в соответствии с федеральными законами принимать законы и иные нормативные правовые акты. В случае противоречия их с федеральными законами применяются общие правила, предусмотренные Конституцией РФ (ст. 72, 76).

Местное экологическое законодательство составляет правовую основу самостоятельного решения населением экологических вопросов местного значения.

Задачами природоохранительного законодательства Российской Федерации являются регулирование отношений в сфере взаимодействия общества и природы с целью сохранения природных богатств и естественной среды обитания человека, предотвращения экологически вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности, оздоровления и улучшения качества окружающей природной среды, укрепления законности и правопорядка в интересах настоящего и будущих поколений людей.

Источниками экологического права местного самоуправления обычно являются нормативные правовые постановления глав администраций органов местного самоуправления, принятые по экологическим вопросам.

Понятие "система экологического права" включает три смысловых значения: отрасль права, наука и учебная дисциплина. Экологическое право как отрасль права в свою очередь подразделяется на Общую и Особенную части. В Общую часть включены разделы, раскрывающие понятие и систему экологического права, цели и организацию государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды и т. д. В Особенную часть включены разделы, раскрывающие содержание правового режима использования и охраны земель, недр, вод, леса, животного мира, а также международно-правового механизма окружающей среды.

Экологическое право как наука представляет собой систему знаний об экологическом праве как отрасли права.

Экологическое право как учебная дисциплина представляет собой систему знаний об экологическом праве, отвечающих программе образовательного учреждения. Программа учебного курса экологического права должна разрабатываться на основе Государственного образовательного стандарта.

Субъекты и объекты экологических правоотношений

Экологические правоотношения представляют собой связь субъектов экологических отношений (граждан и юридических лиц), характеризуются наличием их взаимных прав и обязанностей по поводу охраняемых объектов (природы, окружающей природной среды, природных объектов и ресурсов). Будучи урегулированными правовыми нормами, экологические отношения приобретают характер экологических правоотношений

Права и обязанности субъектов экологических правоотношений составляют содержание этих отношений. Права субъекта должны дополняться его же обязанностями. Например, Конституция РФ не только предоставляет гражданам право на благоприятную окружающую среду, но и устанавливает их обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Кроме того, права и обязанности разных субъектов должны быть взаимными, корреспондирующими друг другу. Так, предоставив гражданам названное выше право, закон должен установить такие соответствующие ему обязанности государства и загрязнителей, которые позволяли бы ему это право реализовывать.

Участниками (субъектами) экологических правоотношений являются граждане и юридические лица.

Способность иметь экологические права и обязанности признается в равной мере за всеми гражданами. Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральными законами или международным договором.

Так, например, в ст. 11 Закона даны права и обязанности граждан в области охраны окружающей среды. Каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде.

Объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности в соответствии со ст. 4 Закона являются:

• земли, недра, почвы;
• поверхностные и подземные воды;
• леса и иная растительность, животные и другие организмы и их генетический фонд;
• атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство.

Особой охране подлежат объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, государственные природные заповедники, в том числе биосферные, государственные природные заказники, памятники природы, национальные, природные и дендрологические парки, ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты, иные природные комплексы, исконная среда обитания, места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, континентальный шельф и исключительная экономическая зона Российской Федерации, а также редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, леса и иная растительность, животные и другие организмы и места их обитания.

В законодательстве они имеют определенное понимание.

Природа понимается как совокупность естественных условий существования живых организмов и их сообществ, человека и общества, на которую они прямо или косвенно воздействуют в процессе своей жизнедеятельности.

Под окружающей средой понимают созданную в результате воздействия на природу хозяйственной деятельности человека, среды его обитания, служащую условием, средством и местом жизни как человека, так и других живых организмов.

Природный объект характеризуется как составная часть природы, отличающаяся от имущества (продукта человеческого труда) естественным характером происхождения, отсутствием стоимости как совокупности затрат общественно необходимого труда на создание этого объекта, нахождением в системе естественных экологических связей. Например, дикие животные в состоянии естественной свободы, лесные деревья на корню, атмосферный (в отличие от производственных и иных помещений) воздух т. д.

Природные ресурсы - часть природных объектов, потребляемая, используемая для удовлетворения экономических, социальных и экологических потребностей человека и общества или предназначенная для такого использования. Правом регулирования отношения по поводу как природных ресурсов в целом (земельные, водные, лесные, минеральные и т. д.), так и конкретных их частей (участков, акваторий и т. п.).

Использование природных ресурсов и охрана окружающей среды основываются на различных законоположениях, касающихся устойчивого развития, сочетания рационального использования и охраны природных ресурсов Российской Федерации.

Ряд законоположений может рассматриваться в качестве принципов, под которыми понимаются общие исходные идеи, руководящие начала, основные правила поведения.

Необходимо подчеркнуть, что приоритет в экологическом праве отдается человеку, его здоровью, жизни, их охране от вредного воздействия окружающей природной среды в силу техногенных и антропогенных отрицательных воздействий. Главная задача охраны окружающей среды заключается в обеспечении реальных прав человека и гражданина на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду, экологических условий для жизни, труда и отдыха населения.

Под эколого-правовой ответственностью следует понимать обязанность конкретного лица претерпевать определенные в законе лишения личного, имущественного или организационного характера в ответ на совершенное им правонарушение.

Основанием эколого-правовой ответственности является не любое правонарушение, а такая его разновидность, которая называется экологическим правонарушением.

Экологические правонарушения можно подразделить на следующие виды: экологические преступления и экологические проступки. Наиболее распространенными среди последних являются административные.

Как и составы любых иных правонарушений, экологические включают четыре элемента: объект, субъект, объективную и субъективную стороны. Однако их содержание обладает рядом особенностей. Прежде всего это касается объекта и объективной стороны экологических правонарушений.

Объектом экологического правонарушения являются экологические общественные отношения (экологический правопорядок, экологическая безопасность), их материальное выражение (природные объекты и ресурсы - земля, недра, воды, леса, животный и растительный мир, атмосферный воздух).

Объективная сторона экологического правонарушения (характеристика его внешних признаков; то, в чем оно выразилось в реальной действительности) также имеет свою специфику. Во-первых, экологическое правонарушение выражается в нарушении специальных экологических требований (норм, правил, нормативов). Так, загрязнение водоемов и атмосферного воздуха подпадает под признаки уголовного преступления только тогда, когда сброс (выброс) загрязняющих веществ осуществляется с превышением установленных нормативов. Во-вторых, в результате экологического правонарушения наступают специфические последствия (см. возмещение вреда).

Закон об охране окружающей природной среды предусматривает следующие виды ответственности за экологические правонарушения: дисциплинарную, административную, уголовную, гражданско-правовую, материальную. Наиболее значимыми из них являются административная и уголовная ответственность.

Административная ответственность установлена за загрязнение окружающей природной среды, порчу, повреждение, уничтожение природных объектов, невыполнение предписаний органов экологического контроля и др.

Она применяется преимущественно в виде штрафа, налагаемого в административном порядке государственными органами исполнительной власти в пределах предоставленной им компетенции (органы охраны окружающей среды, государственного санитарно-эпидемиологического надзора и др.).

Штраф может налагаться как на граждан и должностные лица, так и на юридические лица. Закон устанавливает нижние и верхние пределы размера штрафа, исчисляемого в кратном отношении к минимальной заработной плате.

Административная ответственность наступает, если экологическое правонарушения по своему характеру не влечет за собой уголовной ответственности.

Уголовную ответственность несут должностные лица и граждане в случае, если совершенное ими деяние подпадает под признаки экологического преступления, предусмотренного Уголовным кодексом Российской Федерации 1996 г.

Действующий УК РФ включает специальную главу "Экологические преступления". В ней предусмотрена ответственность за нарушение специальных экологических и иных требований (правил, норм, нормативов), в том числе правил охраны окружающей среды при производстве работ, ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений; нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов, уничтожение или повреждение лесов, нарушение правил охраны и использование недр, рыбных запасов, а также нарушение законодательства РФ о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне Российской Федерации.