Межбюджетные отношения

Понятие, виды межбюджетных отношений

В предыдущей главе значительное внимание было уделено бюджетным правоотношениям как предмету бюджетного права. Теперь обратимся к конкретному виду данных правоотношений - межбюджетным отношениям. С учетом проблем современной бюджетной системы, вызванных недостаточностью бюджетных средств, политическими противоречиями, попытками сделать распределение бюджетных средств между бюджетами бюджетной системы максимально эффективным, тема межбюджетных отношений стала особенно актуальной.

Согласно Бюджетному кодексу РФ межбюджетные отношения - это "взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса" (ст. 6). Следует отметить, что данное определение межбюджетных отношений подвергается в литературе основательной критике[Административное право России: Конспект лекции / авт.- сост. Л.В. Труханович. М.: Приор, 1999]. Основная причина - необходимость подчеркнуть причастность общественно-территориальных образований - Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований - к межбюджетным отношениям. Именно они в большинстве случаев выступают субъектами данных отношений, реализуя свои правомочия пользования и распоряжения средствами бюджета в форме выделения межбюджетных трансфертов - объектов межбюджетных отношений.

Межбюджетный трансферт - это денежные (бюджетные) средства, направляемые в соответствии с различными режимами (возмездности, безвозмездности), в различных формах из одного бюджета в другой. Такое понимание трансфертов содержится в современном бюджетном законодательстве (ст. 6 БК РФ).

Согласно ст. 129 и 135 БК РФ формами межбюджетных трансфертов являются:

Субвенция как форма межбюджетного трансферта - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление целевых расходов (ст. 6 БК РФ). Законодательство России предусматривает предоставление субвенций в следующих случаях:

Под бюджетным кредитом как формой межбюджетных трансфертов понимаются бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной и возмездной основах (ст. 6 БК РФ).

Согласно перечню межбюджетных трансфертов следует разграничивать и межбюджетные отношения: отношения предоставления финансовой помощи; отношения предоставления бюджетных кредитов, субвенций; отношения, в рамках которых происходит перечисление средств между бюджетами бюджетной системы на основе безвозмездности и безвозвратности.

Финансовая помощь как межбюджетный трансферт. Фонды поддержки

Законодательство не закрепляет дефиницию финансовой помощи, в то же время активно оперирует соответствующим понятием. Согласно сложившейся теории бюджетного права финансовая помощь - денежные средства, перечисляемые в бюджет одного общественно-территориального образования из бюджета другого общественно-территориального образования на основе безвозмездности и безвозвратности как результат установленного нормами права распределения финансовых ресурсов между входящими в состав государства общественно-территориальными образованиями с недостаточной бюджетной обеспеченностью, в целях покрытия расходов на реализацию публичных задач и функций, поддерживающих благополучное развитие общества.[Антокольская М. Семейное право. М., 1997.]

Законодательство - ст. 129, 135 БК РФ - закрепляет дотации и субсидии в числе видов финансовой помощи.

Дотации - это "бюджетные средства, предоставляемые бюджету бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основе" (ст. 6).

Бюджетный кодекс РФ не связывает дотации с осуществлением конкретных затрат, их предоставление не обусловлено заранее оговоренными направлениями использования ресурсов. Вместе с этим отсутствие прямого указания Бюджетного кодекса РФ на целевое использование дотаций не дает оснований утверждать, что они являются "нецелевой" финансовой помощью. С учетом принципа целевого использования бюджетных средств (ст. 38 БК РФ) целевому характеру отвечает финансовая помощь в целом. Признаку целевой направленности должен соответствовать и конкретный вид помощи - дотация. Статьи 131, 137-138 БК РФ предусматривают выделение дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований. Конкретные расходы, в рамках финансового года требующие средств дотаций, устанавливаются правовым актом о бюджете на очередной финансовый год. Как показывает практика, ежегодно, как правило, планируется выделение дотаций из федерального бюджета на реализацию следующих задач:

Для предоставления финансовой помощи в виде дотаций Российской Федерацией субъектам РФ в составе федерального бюджета формируется Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ. В составе бюджетов субъектов РФ для предоставления дотаций муниципальным образованиям создаются региональные фонды финансовой поддержки поселений (муниципальных районов, городских округов). В составе бюджетов муниципальных образований планируется районный фонд финансовой поддержки поселений (ст. 137, 138 БК РФ).

Объем формируемого в составе бюджета фонда финансовой поддержки соответствующего уровня и получатели конкретного объема финансовой помощи утверждаются ежегодным правовым актом о бюджете.

Существует и иной вид финансовой помощи субъектам РФ и муниципальным образованиям - субсидии. Под субсидиями как видом финансовой помощи понимаются бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на условиях долевого финансирования целевых расходов (ст. 6 БК РФ).

Из приведенной дефиниции субсидий можно сделать вывод о следующих присущих им специфических признаках.

Во-первых, субсидии предоставляются в качестве помощи общественно-территориальным образованиям на финансирование объекта либо мероприятия лишь в определенной доле от требующегося объема средств.

Во-вторых, субсидии имеют строго целевой характер, т. е. направляются для осуществления заранее определенных бюджетных расходов.

Исходя из ст. 132, 139 БК РФ среди расходов, финансируемых субсидиями, следующие:

Инвестиционный проект - обоснование экономической целесообразности, объема и сроков осуществления капитальных вложений, в том числе необходимая проектно-сметная документация, а также описание практических действий по осуществлению инвестиций. Перечни инвестиционных проектов образуют инвестиционные программы (ст. 1, 13 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. (в ред. от 22 августа 2004 г.) "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений").[Городилов А.А., Куликов А.В., Мнацаканян А.Г. Правоведение. М. : КНОРУС, 2010.]

Целевая программа представляет собой увязанный по ресурсам, исполнителям, срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных мероприятий, обеспечивающих решение задач в области экономического, социального и культурного развития государства.[Гражданское право: учебник/под ред. А.П.Сергеева, Ю.П.Толстого. М., 1998.]

Социально значимые расходы - это затраты, производимые из бюджета государства (муниципальных образований), обеспечивающие развитие общества, благотворно сказывающиеся на уровне обеспеченности населения, т. е. соответствующие реализации социально-экономической функции государства. Среди расходов на приоритетные социально значимые расходы: затраты на оплату медицинского обслуживания, обучение в учебных заведениях и др. Согласно социальному характеру расходов, предусматривается направление субсидий из федерального бюджета субъектам РФ на частичное возмещение расходов на предоставление гражданам субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг, на обеспечение мер социальной поддержки ветеранов труда и т. д. (ст. 40 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2005 год").

Средства, необходимые для предоставления субсидий для финансирования инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры и субсидий для финансирования приоритетных социально значимых расходов, сосредоточиваются в фонде регионального (муниципального) развития и фонде софинансирования социальных расходов соответственно (ст. 132, 139 БК РФ).

Объемы этих фондов в составе бюджета конкретного финансового года устанавливаются правовым актом о бюджете на финансовый год.