Бюджет и управление бюджетной системой Российской Федерации

8.1. Сущность и функции бюджета государства

В докапиталистический период в странах не было финансового документа, объединяющего государственные расходы и доходы. Для каждого расхода изыскивался и закреплялся соответствующий доход. Глава государства полновластно и бесконтрольно распоряжался всеми государственными средствами, или казной. Известно, например, что на содержание двора французского короля Генриха IV ежегодно расходовалось около половины всех средств, поступавших в государственную казну.

В результате буржуазных революций главы государств утратили право бесконтрольно распоряжаться финансами, устанавливать налоги. Их кассы были отделены от государственной казны. Над государственными расходами, установлением налогов был введен контроль. Первой на этот путь встала Англия, где развитие капитализма происходило быстрее.

С конца XVIII в. бюджетом стали называть весь план предстоящих расходов и доходов государства.

Бюджет, как принято практически во всех странах, - это баланс доходов и расходов государства. Доходная часть содержит перечень поступающих средств, расходная объединяет все виды производимых властью затрат.

Бюджет утверждается высшими законодательными органами страны. Акт, утверждающий бюджет, называется бюджетным законом. "Бюджет государства" - наиболее обобщающее финансовое понятие. В нем объединяются, находятся во взаимосвязи все финансовые категории: "доходы", "расходы", "государственные займы". Взаимодействие названных категорий отражается в государственной финансовой политике, а затем в составлении и исполнении бюджета. Сама финансовая политика, а также содержание, социально-экономическая сущность, политическое значение бюджетов определяются способом производства, функциями государства, ролью и формами господства монополий.

Таким образом, можно сказать, что в целом функции государства, направления его деятельности определяют содержание и задачи бюджета государства, порядок его формирования и использования.

Современные важнейшие функции государств - экономическая, социальная, оборонная. Степень реализации этих функций во многом зависит от бюджета государства. На разных этапах развития отдельные функции в государствах становятся приоритетными, и именно они подкрепляются в первую очередь необходимыми бюджетными средствами.

В историческом плане интерес представляет государственный бюджет СССР, его социальные и политические корни.

Во второй Программе партии, разработанной под руководством В.И. Ленина в марте 1919 г., подчеркивалось, что "государственный бюджет становится бюджетом всего народного хозяйства в целом"(Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам. Т. 1. М. : Политиздат, 1967. С. 139.). Именно так представлялся государственный бюджет официальными органами власти СССР в советский период. Считалось, что все 70 лет советской власти государственный бюджет СССР был бюджетом всего народного хозяйства, так как свыше 90% доходов бюджета составляли поступления от социалистического хозяйства, что преподносилось как значительное преимущество перед бюджетами капиталистических стран, где основным доходным источником бюджетов являются налоги, взимаемые с населения.

Фактически в СССР ситуация была иной, и государственный бюджет, как и в большинстве других стран, формировался более чем наполовину за счет налоговых поступлений, среди которых главное место занимал налог с оборота - косвенный налог, источником уплаты которого при покупке товаров народного потребления являлись доходы населения.

Что касается расходов, то и здесь было расхождение между официальными данными и фактической ситуацией. Например, расходы на оборону составляли в среднем 11% всех расходов государственного бюджета СССР. Но это только часть расходов на оборону, основные средства в военно-промышленный комплекс шли по статье "Расходы на народное хозяйство", и данные о них были скрыты от общественности.

Являясь частью централизованных финансовых ресурсов государства, бюджет связан через систему доходов и расходов со всем хозяйством. Именно через бюджетную систему государство должно реализовывать свои функции, обеспечивать межотраслевое, межтерриториальное распределение централизованных финансовых ресурсов, контролировать финансовые потоки. Но бюджет нельзя рассматривать только как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления; подобная формулировка, данная в Бюджетном кодексе РФ 2007 г., отражает лишь материальное содержание бюджета. Бюджет как экономическая, финансовая категория выражает сложную систему экономических, стоимостных отношений между государством и производителями, бюджетной сферой, населением и др. Государство, власть на всех уровнях, управляя этими отношениями, должны формировать, распределять и использовать средства всех бюджетов, входящих в бюджетную систему. Таким образом, бюджет имеет и материальное содержание и в то же время это сложная финансовая категория.

Необходимо отметить, что исследованию сущности бюджета пока уделяется недостаточное внимание. Это объясняется отсутствием единого подхода к определению понятия "бюджет" и единого мнения по поводу его функций и задач.

На наш взгляд, при раскрытии сущности бюджета необходимо иметь в виду следующее. Если подходить к теории финансов с глобализационных позиций, то любые денежные отношения - одновременно и финансовые отношения, а все денежные ресурсы, включая платежные, кредитные, инвестиционные, страховые и другие, суть финансовые ресурсы.

Финансы как экономическая категория опосредуют денежные отношения в процессе движения финансовых ресурсов в частноправовой и государственно-правовой формах, образования и использования на этой основе частнохозяйственных и государственных доходов в результате приведения в действие финансовых механизмов и применения финансовых инструментов. Под финансовыми механизмами и инструментами следует понимать векселя, ценные бумаги и операции с ними, электронные, инвестиционные и кредитные деньги, нормы амортизации и формы расчетов, кредит и кредитование, страховые платежи, проценты и дивиденды, нормы амортизации, налоги и налогообложение, дотации, субвенции, формы финансирования и др.

Таким образом, система финансов включает в себя два больших звена:

1. частнохозяйственные (децентрализованные);
2. государственные (централизованные, включая муниципальные) финансы.

К частнохозяйственным (децентрализованным) финансам относятся финансы организаций, работающих на коммерческой основе, финансы некоммерческих организаций, финансы организаций смешанного (бюджетно-коммерческого) типа, финансы домашних хозяйств. Финансовой деятельностью этих организаций и домашних хозяйств является деятельность, связанная с аккумулированием финансовых ресурсов, получением доходов и осуществлением расходов и накоплений для достижения определенного полезного эффекта, уплатой налоговых платежей и получением государственных заказов, привлечением заемных средств и погашением задолженности, уплатой страховых взносов и получением страховых возмещений, с операциями с ценными бумагами и другими финансовыми активами.

К государственным (централизованным, включая муниципальные) финансам относятся бюджет, государственный кредит, государственные внебюджетные фонды, финансы иных государственных и муниципальных институтов.

С глобализационных позиций финансы как экономическая реальность выступают в форме частных (децентрализованных) и государственных (централизованных) финансовых ресурсов. В свою очередь финансовые ресурсы - это вся совокупность денежных средств, которые потенциально могут быть использованы и используются для осуществления финансовой деятельности и выполнения финансовых (денежных) операций субъектами хозяйствования и органами государственной (муниципальной) власти и управления.

В составе системы финансов нас интересует прежде всего централизованное звено - государственные (муниципальные) финансы, основным элементом которых выступает бюджет (система бюджетов). Поскольку государственные финансы и бюджет составляют часть общей системы финансов, сущность и функции названных частных категорий не должны принципиально отличаться от сущности и функций общей категории финансов, но имеют свою специфику.

Экономическое содержание государственных финансов составляет движение финансовых ресурсов в публично-правовой форме, образование и использование на этой основе доходов органов государственной власти и местного самоуправления в результате приведения в действие соответствующих финансовых механизмов и применения финансовых инструментов. Финансовыми инструментами и механизмами выступают в данном случае налоговые и неналоговые платежи, государственные (муниципальные) займы, средства финансовой помощи регионам и муниципалитетам, государственные заказы и программы, бюджетные кредиты, дотации, субсидии и субвенции и т. п.

В бюджете концентрируется основная масса централизованных финансовых ресурсов, доходов и расходов всех звеньев системы государственных (муниципальных) финансов. Поэтому сущность последних наиболее полно реализуется через категорию бюджета, в основе которой лежат бюджетные отношения, возникающие в ходе движения бюджетных ресурсов в форме образования и использования государственных (муниципальных) доходов.

Необходимо также четко определить функции финансов. Из всего разнообразия подходов к решению этого вопроса отечественными экономистами можно выделить два основных. Сторонники первого подхода наделяют финансы распределительной и контрольной функциями(Этой позиции придерживаются В.М. Родионова, Л.А. Дробозина, Д.С. Моляков и другие представители московской школы. Однако Л.А. Дробозина дополняет названные функции еще двумя: регулирующей и стабилизационной (Финансы: учебник для вузов / под ред. Л.А. Дробозиной. М. : Финансы, ЮНИТИ, 1999. С. 21)). Представители второго подхода считают, что финансы выполняют три функции: образования фондов денежных средств, использования фондов денежных средств и контрольную функцию(Сторонниками такого подхода являются Э.А. Вознесенский, В.П. Иваницкий, М.В. Романовский и другие последователи ленинградской школы. При этом Б.М. Сабанти и А.Ю. Казак, придерживаясь в целом такой же позиции, отвергают выполнение финансами контрольной функции).

Учитывая изложенное, новый подход к пониманию финансовых отношений в условиях глобального рынка, а также экономической мотивации субъектов воспроизводства в процессе приведения в действие финансовых механизмов и инструментов, есть все основания считать, что финансы выполняют три функции: образования централизованных и децентрализованных доходов; использования централизованных и децентрализованных доходов; контрольную функцию.

Государственные финансы как звено общей системы финансов также выполняют три функции, обслуживая централизованную область движения финансовых ресурсов (денежных доходов и расходов государства). То есть государственные финансы выполняют функции образования централизованных доходов, использования централизованных доходов и контрольную.

Как уже отмечалось, центральным звеном государственных финансов выступает бюджет. В бюджете современного государства концентрируются все государственные доходы (как налоговые, так и неналоговые, включая государственные займы, средства внебюджетных фондов и пр.), и из бюджета финансируется вся совокупность государственных расходов в связи с выполнением государством разнообразных функций: экономической, оборонной, управленческой, социальной и др.

Поскольку бюджет представляет собой частную по отношению к финансам и государственным финансам категорию, функциональное предназначение бюджета, с одной стороны, не может быть оторвано от общих функций названных категорий, с другой стороны, в качестве конкретной формы проявления финансовых отношений может иметь свои специфические функции, подчеркивающие практическую специализацию искомой категории. В свое время А.И. Буковецкий справедливо отмечал: "В финансовом хозяйстве не доходы, а расходы имеют решающее значение. Частное хозяйство не может истратить больше, чем у него будет доходов. Финансовое хозяйство в случаях необходимости может увеличить свои доходы путем изъятия необходимых средств у частных хозяйств"(Буковецкий А.И. Введение в финансовую науку. М., 1929. С. 15. Под финансовым хозяйством он понимал только государственные финансы, отвергая саму возможность существования частного финансового хозяйства). Поэтому в рамках общих функций государственных финансов сущность бюджета проявляется в следующих специфических функциях:

• обеспечение доходными источниками органов государственной (муниципальной) власти для выполнения расходных полномочий;
• финансирование выполнения функциональных обязанностей органов государственной (муниципальной) власти;
• контрольно-регулирующая функция.

Следует отметить, что эти функции находятся на стыке теории и практики построения бюджетных отношений, науки о бюджете и бюджетной политики, наиболее полно отражая сущность бюджета, цель и экономические мотивы субъектов бюджетного процесса.

Надлежащее комбинированное исполнение бюджетом его функций позволит обеспечить в стране состояние бюджетного равновесия, т. е. сбалансированности государственных финансов на базе роста экономики, позволяющей в полном объеме финансировать расходы органов власти по предоставлению обществу коллективных благ.