Планирование и программирование статистического процесса

Практически во всех странах спрос на статистику превышает доступные ресурсы. Это делает неизбежным расстановку приоритетов. Решения о приоритетах могут приниматься на различных уровнях. В широком смысле они относятся к решениям о том, какую статистику готовить, а какую – нет. Поскольку к статистической системе предъявляется требование сохранять актуальность, такие решения могут быть приняты на основе широкой политической поддержки и поддержки общества в целом, а также с учетом ожидаемого качества результатов, доступных людских и прочих ресурсов. Расстановка приоритетов должна также принимать во внимание правовые нормы: возможно, что законодательство предписывает или предполагает предоставление определенных категорий статистики. Например, переписи населения раз в десять лет введены законодательно во многих странах. В более ограниченном смысле расстановка приоритетов относится к решениям о распределении ресурсов на различные оперативные действия, например, сколько сил направить на определенное обследование, или стоит ли затрачивать дополнительные ресурсы на более детальные национальные счета, а не на статистику цен. Существенно важно то, что ресурсы должны расходоваться на деятельность, которая с большей вероятностью может привести к успешной подготовке качественной статистики. Ресурсы – это необходимое условие, но достижение надежных результатов – конечная задача. В развивающихся странах, например, обследования домашних хозяйств часто являются эффективным способом расходования ресурсов; результаты обычно считаются весьма надежными.

При определении приоритетов следует понимать, что не менее 80% бюджета статистической службы расходуется на основные работы: сбор данных, обработка данных, анализ и распространение данных. Не более чем 10-20% идет на административные, управленческие и прочие накладные расходы. Таким образом, чрезвычайно трудно сэкономить значительные суммы на накладных расходах. В итоге решения об основных работах занимают центральное место в определении приоритетов. Другими словами, определение приоритетов главным образом заключается в решении, сбор каких данных вести, с какой периодичностью и насколько детально. Характер таких решений зависит в определенной степени от размера и сложности статистической системы. Определение приоритетов больших систем не является существенно легче или труднее, нежели малых систем. Тем не менее, существует одно соображение, которое может сделать определение приоритетов малых систем более серьезным вопросом – тот факт, что каждой стране необходима основополагающая статистическая программа. Практически невозможно расставлять приоритеты в рамках этой основополагающей программы. Когда ресурсов недостаточно для реализации этой основополагающей программы, возникает повод для серьезной озабоченности.

Основополагающая программа любой НСС состоит или должна состоять из сбора базовой статистики, без которой немыслимо хорошее управление. Прежде всего, необходимы базовые годовые национальные счета, которые, конечно, не могут быть составлены без лежащего в их основе сбора данных с предприятий и домашних хозяйств. Базовые демографические данные также необходимы. Месячный или квартальный индекс потребительских цен существенно важен для кредитно-денежной политики, а также для индексации зарплат и в других целях. Базовая сельскохозяйственная статистика также необходима для большинства стран, особенно развивающихся стран, где сельское хозяйство составляет значительную часть ВВП, и имеются проблемы с продовольственной безопасностью. Некоторая статистическая информация, полученная из административных данных, присутствует почти везде. Сюда относятся данные о международной торговле (на основе таможенных документов) и статистика здравоохранения и образования (на основе данных от ответственных министерств). Все или большая часть этих данных принципиально важна для макроэкономической и социальной политики и некоторых других потребностей пользователей. Расстановка приоритетов внутри такой основополагающей программы на самом деле практически невозможна, потому что программа отражает все самые основные запросы сообщества пользователей.

При том, что национальная статистическая система должна ориентироваться на пользователей информации, преобразование потребностей пользователей в статистическую рабочую программу не так просто. Редко удается удовлетворить всех пользователей. Одни могут быть разочарованы тем, что их потребности не удовлетворены основополагающей программой; другие могут жаловаться, что она не предоставляет желаемую степень детализации. Возможно общее согласие относительно основополагающей программы, однако за ее пределами не всегда ясно, какая именно статистика необходима для мониторинга результатов государственных программ, для содействия деловому сообществу в принятии решений и т.д. Например, необходимость оценки ВВП пользуется всеобщим признанием, но в отношении необходимой степени детализации национальных счетов у пользователей могут быть разные мнения. Пользователи не всегда в состоянии точно выразить свои запросы. Одна из причин заключается в возможном отсутствии четкого понимания или согласия в вопросе об основаниях и эффектах государственной политики, например, каково влияние инвестиций в дорожное хозяйство на занятость в секторе транспорта и т.п. Помимо этого, пользователи часто спешат, не осознавая, что у НСС уходит время на сбор требующейся информации. А когда статистика собрана, у пользователей с непостоянными запросами могут возникнуть новые или изменившиеся приоритеты. Другая проблема состоит в том, что пользователи могут не видеть "более полную статистическую картину", например, что требуется для составления национальных счетов. Таким образом, в системе могут быть элементы, к которым пользователи не питают большого интереса, но которыми, тем не менее, нельзя пренебрегать с точки зрения системы в целом. Международные организации представляют собой особую категорию пользователей. Часто они точно знают, чего хотят, и когда это не входит в основополагающую программу, обычно готовы финансировать некоторые дополнительные обследования или готовы сами проводить эти обследования при определенной поддержке НСС. Такой подход понятен, однако возникает риск, что эта дополнительная деятельность войдет в противоречие с регулярными работами НСС.

Определение приоритетов не математический процесс, для которого существуют алгоритмы решения. Это предмет суждения и понимания. Тем не менее, есть ряд критериев, которые могут помочь расставить приоритеты. Во-первых, выясненные потребности пользователей. Во-вторых, реальность статистической практики: возможно ли собрать качественные данные? Кроме того, имеется закон о статистике, который следует принимать во внимание; он может устанавливать перечень обязательно собираемой статистики. Возможно, действуют и другие законы, предполагающие подготовку определенных видов статистики. Например, законодательство о труде или о социальном обеспечении может обусловливать корректировку зарплат и прочих выплат время от времени в соответствии с колебаниями индекса потребительских цен. Еще один фактор, влияющий на приоритеты – значение статистики для статистической системы в целом. Например, для годовых национальных счетов ключевое значение имеет система ежегодных обследований предприятий и домашних хозяйств. Также следует, конечно, принимать во внимание значение измеряемых явлений. В экономической статистике относительный размер отрасли в стоимостном выражении или по занятости может быть основанием, чтобы обеспечить точность измерений в данной отрасли. В социальной статистике критерий – численность рассматриваемого населения; вероятно, больше людей наблюдается на рынке труда, чем, например, в спорте. Это делает статистику рынка труда более высокоприоритетной, нежели статистику спорта. Изменчивость описываемого явления не является как таковая критерием приоритетности, но она может повлиять на решения о частоте измерений. Например, в обстановке весьма стабильных цен – нужно ли измерять индекс потребительских цен ежемесячно, или квартальные измерения более эффективны? Еще один фактор, определяющий приоритетность – характер использования статистики: используется ли она для принятия реальных государственных решений или "только" для исследований? "Отрицательные" критерии приоритетности включают в себя нагрузку отчетности и издержки: процессам сбора данных с высокой нагрузкой на респондентов и/или с высокими издержками может на этих основаниях быть присвоен приоритет ниже, чем другим процессам сбора данных. Решающее значение в расстановке приоритетов имеет диалог с пользователями с целью достичь взаимопонимания; статистикам необходимо лучше понимать, чего хотят пользователи, а пользователям необходимо лучше понимать, что статистики способны выполнить.

Упражнения:

1. Разработать перечень функций национальной статистической организации;
2. Перечислить критерии, применяемые для определения приоритетности национальных статистических программ;
3. Перечислить условия для выполнения задачи: улучшение измерения бедности;