Обеспечение эффективного и целевого использования средств на модернизацию жилищно-коммунального комплекса

21.1. Базовые принципы отбора претендентов на получение финансовых средств

Базовым принципом отбора претендентов на получение финансовых средств из федерального бюджета и кредитных ресурсов и средств на техническую помощь в рамках проектов МБРР и ЕБРР на модернизацию жилищно-коммунальной инфраструктуры является использование конкурсной процедуры. Конкурсная процедура должна быть направлена на отбор конкретных проектов в регионах.

Функции по контролю законности, достаточности финансирования, соблюдения интересов Российской Федерации и общей координации возлагаются на Госстрой России (Государственный заказчик). Условия, которым должны отвечать инвестиционные проекты, претендующие на получение поддержки федерального бюджета, соответствуют условиям, выдвигаемым при распределении средств международных кредитных организаций, направляемых в жилищный сектор экономики.

При распределении средств федерального бюджета на реализацию Программы модернизации жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации среди получателей финансовые ресурсы будут выделяться поэтапно. Проекты, ставшие победителями на проведенном конкурсе, получают целевое финансирование через систему федерального казначейства. Федеральные бюджетные средства будут перечисляться непосредственно организациям, занимающимся реализацией инвестиционных проектов на расчетные счета - по факту выполнения работ. Количество проектов, выдвигаемых на конкурс одним субъектом РФ, не ограничивается.

Проекты, претендующие на получение финансовой поддержки в рамках Программы модернизации жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, должны отвечать критериям социальной значимости и экономической эффективности.

Обязательными условиями допуска проектов к конкурсу являются:

• предоставление встречного финансирования в размере не менее 50% от требуемого объема финансирования в случае предоставления средств на безвозмездной основе и не менее 60% в случае предоставления бюджетного кредита;
• использование средств только на капитальные вложения в модернизацию жилищно-коммунальной инфраструктуры;
• наличие проработанной технической и финансовой документации проекта (бизнес-плана);
• существование проработанной схемы финансирования, минимизирующей коммерческие риски;
• отбор подрядчиков на основе общероссийского конкурса.

Субъекты РФ и органы местного самоуправления, на территории которых предполагается реализовать проект, финансируемый из средств федерального бюджета в рамках Программы модернизации жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации, должен обеспечить выполнение следующих условий:

• установление уровня оплаты населением жилищно-коммунальных услуг и предоставления жилищных компенсаций (субсидий) в регионе в соответствии с федеральными стандартами;
• проведение в регионе мероприятий по реформированию жилищно-коммунального комплекса, предусмотренных Программой;
• обеспечение контроля за принципами реализации проекта со стороны государственных и муниципальных органов, публичное предоставление периодической отчетности о ходе реализации проектов в рамках программы.

Важнейшим элементом реализации мер по поддержке федеральным бюджетом модернизации жилищно-коммунального комплекса является контроль за использованием выделяемых средств федерального бюджета, а также проведением предусмотренных преобразований в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Данный контроль должен быть возложен на Главного аудитора Программы, назначаемого Межведомственной комиссией по вопросам реализации федеральной целевой программы "Жилище".

Порядок предоставления средств и гарантий федерального бюджета на цели модернизации жилищно-коммунального комплекса в рамках реализации Программы устанавливается Правительством РФ.

21.2. Механизмы участия государства и муниципалитетов в привлечении предприятиями коммунальной инфраструктуры частных долгосрочных заемных ресурсов и использовании бюджетных средств

Проекты по модернизации муниципальных предприятий жилищно-коммунального комплекса могут финансироваться как за счет заемных ресурсов (бюджетов всех уровней, кредитов МБРР, ЕБРР и частных кредиторов), так и за счет инвестиционных бюджетных средств, предоставляемых безвозмездно, поскольку предельно допустимый размер заимствований для муниципального жилищно-коммунального предприятия (при заданной величине кредитного риска) будет ограничен платежеспособностью потребителей (прежде всего, населения). В том случае, если для реализации проекта требуется финансирование в большем размере, чем максимально допустимая величина долговой нагрузки для предприятия-заемщика, то данный проект должен быть частично профинансирован за счет средств бюджета безвозмездно. При этом безвозмездное бюджетное финансирование следует рассматривать не как альтернативу, а как дополнение к заемному финансированию.

Система финансирования модернизации жилищно-коммунального комплекса должна определять для инициаторов проектов модернизации четкие и понятные процедуры получения финансирования. Коммунальное предприятие - инициатор проекта - должно знать, какой перечень мероприятий ему необходимо осуществить для получения финансирования под свой проект. Необходимо разработать четкую процедуру получения финансирования, которая предусматривала бы согласование привлечения заемного капитала, в том числе от частных кредиторов, и безвозмездного бюджетного финансирования. Данная система должна быть понятной и прозрачной как для предприятий коммунального хозяйства, так и для органов власти всех уровней.

В общем виде система финансирования проектов модернизации коммунальной инфраструктуры может состоять из двух элементов, независимых друг от друга.

Первый - должен обеспечивать возможность получения возвратного финансирования (из бюджета или от частного кредитора) на основе выявления максимально допустимой долговой нагрузки, которую может нести заявитель конкретного проекта. Данный механизм, в первую очередь, должен обеспечивать возможность получения на рынке кредитных ресурсов на требуемые для данного проекта сроки. Возможны разные варианты обеспечения такого механизма:

• привлечение коммунальными предприятиями или муниципалитетами кредитных средств коммерческих банков на финансирование проектов по модернизации жилищно-коммунального хозяйства;
• выпуск и размещение на рынке проектных облигаций коммунальными предприятиями, осуществляющими модернизацию жилищно-коммунального хозяйства;
• выпуск муниципальных облигаций общего покрытия в целях использования заемных средств на программу модернизации комплекса предприятий жилищно-коммунального хозяйства;
• предоставление коммунальному предприятию бюджетного кредита из федерального, регионального или местного бюджета на рыночных условиях.

Второй механизм - предоставление безвозвратного бюджетного финансирования на конкретные проекты за счет средств федерального, регионального или (и) местного бюджета.

Разделение механизмов предоставления финансирования на возвратной основе и по предоставлению бюджетного безвозвратного финансирования имеет своей целью повышение прозрачности системы финансирования инвестиционных проектов коммунальных предприятий и ее устойчивости в силу возможности независимого функционирования. Кроме этого выделение функции по предоставлению финансирования на возвратной основе на рыночных условиях создает предпосылки для замещения бюджетного возвратного финансирования на привлечение частных кредитных инвестиций, на первом этапе - под гарантии федерального, региональных или местных бюджетов, а также специально создаваемых на региональном уровне гарантийных структур.

Необходимо разработать четкие и прозрачные критерии для принятия решения о том, какие проекты по модернизации жилищно-коммунального комплекса должны быть профинансированы за счет бюджетных средств, предоставляемых на безвозмездной основе, в первую очередь. Один из возможных критериев - безвозмездную поддержку должны получать, прежде всего, те проекты, которые при прочих равных условиях требуют минимальной бюджетной поддержки по отношению к общему объему финансирования, а большая часть проекта финансируется за счет частных инвестиций, в том числе средств самого предприятия или частных заемных средств.

Для обеспечения возможности привлечения коммунальными предприятиями средств коммерческих банков или размещения проектных облигаций для финансирования проектов по модернизации жилищно-коммунального комплекса на региональном уровне могут быть созданы гарантийные структуры (РГС). Для их создания могут использоваться, в том числе, средства федерального бюджета, предназначенные на реализацию Программы модернизации жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации.

Основным инструментом предоставления финансирования со стороны РГС должна быть выдача поручительств по кредитам коммерческих банков на реализацию одобренных РГС проектов, что позволит использовать преимущества финансового рычага. Возможно также использовать поручительства РГС в качестве дополнительного обеспечения по проектным и муниципальным облигациям. Объемы резервирования средств в РГС под каждое выданное поручительство будут уменьшаться по мере увеличения числа проектов (в силу диверсификации рисков), а также по мере увеличения опыта и точности оценки рисков проектов со стороны РГС. Конечной целью деятельности таких гарантийных структур должно быть снижение стоимости кредитных и иных заемных ресурсов, обеспеченных поручительством РГС.

Предполагается, что основными источниками пополнения активов этих организаций должны стать доходы от управления их активами, а также плата за предоставление поручительств.

На первоначальной стадии работы оценку проектов и кредитоспособности заемщиков, максимально допустимой величины заимствований будут производить непосредственно РГС. В результате будут разработаны методика оценки проектов по модернизации коммунальной инфраструктуры и предприятий-заемщиков, а также стандарты кредитования данных проектов со стороны коммерческих банков.

В результате привлечения коммерческих банков к участию в данной схеме финансирования инфраструктурных проектов должны быть отработаны критерии отбора банков, по кредитам которых будут выдаваться поручительства РГС. Впоследствии работу по оценке кредитоспособности владельцев проектов будут выполнять сами коммерческие банки, которые будут выдавать кредиты для реализации инфраструктурных проектов.

Кредиты, соответствующие стандартам РГС, могут быть выданы под поручительство РГС.

В случае неисполнения обязательств по кредиту, обеспеченному поручительством РГС, банк-кредитор будет иметь право немедленно удовлетворить свои претензии за счет средств поручителя. В этом случае к РГС должно перейти обеспечение по выданному кредиту. После этого РГС предпримет все необходимые меры для того, чтобы покрыть свои убытки за счет обеспечения, предоставленного предприятием коммунального хозяйства - заемщиком. В качестве залогового обеспечения могут рассматриваться, в том числе, будущие платежи потребителей коммунальных услуг.

Кредитные договора коммерческих банков, по которым РГС будет выдавать поручительства, а также вся остальная документация, сопровождающая сделку, будут стандартизованы. Это позволит создать предпосылки для формирования вторичного рынка данных кредитов, создания иной системы их рефинансирования или системы перестрахования рисков на федеральном уровне.

РГС должен гарантировать всем участникам инвестиционного заемного процесса, осуществляемого в рамках конкретного проекта модернизации жилищно-коммунального хозяйства, правильность и своевременность исполнения всеми его участниками утвержденного финансового плана. В зависимости от принятой гарантийной схемы РГС может осуществлять первоначальный выкуп всего займа и последующее его размещение на рынке, выдачу поручительств по процентным платежам или по всей сумме долга. РГС может также проводить сбор и накопление доходов, получаемых в результате реализации проекта модернизации, с последующим их перечислением на счета кредиторов в размере процентных платежей или основной суммы долга. На РГС может быть также возложена задача по работе с обеспечением займов или кредитов (контроль над стоимостью обеспечения, обращение прав взыскания).

В результате единовременных затрат бюджетных средств на капитализацию РГС может быть создана устойчивая и прозрачная система финансирования инфраструктурных, в том числе коммунальных, проектов. Будучи основанной на использовании рыночных механизмов и привлечении частных кредитных ресурсов, она сможет способствовать не только решению проблем модернизации жилищно-коммунального хозяйства, но и развитию рынка ценных бумаг и укреплению банковской системы.

Создание РГС и их специализация на инфраструктурных проектах коммунальных предприятий даст возможность лучше оценивать специфические риски, присущие этим проектам и, следовательно, более эффективно использовать средства, находящиеся в РГС. Стандартизованные требования РГС к проектам будут способствовать повышению уровня знаний предприятий коммунального хозяйства - инициаторов проектов в области подготовки инвестиционных предложений и бизнес-планов. Предполагаемые в дальнейшем механизмы рефинансирования или перестрахования рисков по кредитам, выданным на реализацию муниципальных инфраструктурных проектов, будут способствовать повышению эффективности использования заемного капитала.