Реформы жилищно-коммунального хозяйства

3.1. Кризис и необходимость реформ в системе ЖКХ

Модернизация структуры ЖКХ - серьезнейшая проблема. По словам А. Я. Лившица^{1Московский комсомолец. 2005. 8 июня. С. 4.}, страна оказалась на развилке, "можно, конечно, гнать экономику к удвоению ВВП, но именно в этот момент что-то может лопнуть, разрушиться или "полететь". А можно вложить деньги в ремонт и только после этого удваивать и утраивать. Либо скорость, либо надежность".

По усредненным официальным данным Росстроя, ЖКХ сильно "износилось" (табл. 3.1).

Источник: Данные Росстроя.

Одной из основных причин кризиса в современном жилищно-коммунальном хозяйстве стало отсутствие последовательных и скоординированных на федеральном и региональном уровнях (и, как следствие, муниципальных) мер по реализации новой модели экономических взаимоотношений и структурных изменений в жилищно-коммунальном комплексе РФ.

Износ инженерного оборудования достиг 73%, инженерных сетей - 65%. По данным Госгортехнадзора России, исчерпали нормативные сроки службы более 32% котлов, 28% сосудов, работающих под высоким давлением, 23% трубопроводов пара. Потери тепла при эксплуатации энергетического оборудования и систем теплоснабжения достигают 60% при норме 16%. Количество аварий и нарушений в работе коммунальных объектов выросло за последние 10 лет в пять раз. В год в среднем происходит 200 аварий на 100 км сетей теплоснабжения.

По результатам прохождения отопительного сезона 2002-2003 гг. количество "критических регионов" возросло до 16 по сравнению с шестью в предыдущем периоде, В их число вошли республики Карелия, Тыва, Саха (Якутия) и Удмуртия, Алтайский и Красноярский края, Иркутская, Камчатская, Кировская, Костромская, Курганская, Ленинградская, Магаданская, Сахалинская, Ульяновская области, Корякский автономный округ.

До сих пор на федеральном и региональном уровнях не отработана система управления отраслью. Из 11 482 муниципальных образований РФ формирование структур по управлению ЖКХ осуществлено лишь в 3500 (30,4%). Не завершено разграничение функций собственника муниципального жилья между управляющими и обслуживающими жилищный фонд организациями.

Органами исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления практически не осуществляется конкурсный отбор организаций на выполнение работ по производству и предоставлению потребителям жилищно-коммунальных услуг. В результате в сфере ЖКХ не получила развития конкуренция как стимул сокращения издержек, стоимости услуг и улучшения их качества. Доля договоров подряда, заключенных на конкурсной основе, составляет менее 15% в среднем по стране. В Нижегородской области за последние два года конкурсы проводились всего в восьми муниципальных образованиях из 52 (15,4%). В республиках Тыва и Карелия, Ивановской, Камчатской, Курганской и Новосибирской областях они вообще не проводились.

Практически не ведется работа по объединению собственников жилья в товарищества (ТСЖ). В настоящее время в Российской Федерации их насчитывается всего около 5800. Доля обслуживаемой ими площади не превышает 1,5% жилищного фонда. Их отсутствие не позволяет эффективно влиять на стоимость и качество предоставляемых услуг. К примеру, в 2002 г. ни одного ТСЖ не было создано в Тюменской области, менее 3% муниципального жилищного фонда обслуживается ими в Томской области. Аналогичная ситуация и в других регионах.

Не осуществлен переход на договорную основу предоставления населению жилищно-коммунальных услуг. В целом по Российской Федерации по договорам найма обслуживается всего 38% соответствующих жилых помещений.

Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ не созданы необходимые условия для обеспечения финансовой устойчивости предприятий жилищно-коммунального комплекса.

В целом по стране потери предприятий ЖКХ с учетом задолженности по оплате услуг населением, а также в результате несоблюдения установленных федеральных стандартов привели к недофинансированию отрасли на сумму более 52 млрд руб.

Предусматриваемые в бюджетах субъектов РФ средства на возмещение затрат предприятий ЖКХ недостаточны и не решают проблему их убыточности и платежеспособности. В итоге около 65% из них имеют отрицательный финансовый результат деятельности, что делает отрасль непривлекательной для инвесторов.

Неудовлетворительное финансовое состояние предприятий ЖКХ усугубляется невыполнением установленных федеральных и региональных стандартов перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг.

Повышение уровня платежей за жилищно-коммунальные услуги при реализации на федеральном и региональном уровнях мер по достижению федеральных стандартов осуществляется без учета платежеспособности населения. Отрицательно влияет на финансовое положение отрасли отсутствие механизма контроля за обоснованностью и достоверностью установления тарифов на жилищно-коммунальные услуги.

Органами местного самоуправления при пересмотре размеров ставок и тарифов во многих случаях не проводится экспертиза их экономической обоснованности.

Кроме того, несоблюдение органами исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления уровня тарифов на ЖКУ для населения не компенсируется адекватными мерами финансовой поддержки предприятий ЖКХ, в том числе за счет средств соответствующих бюджетов. Изменение органами местного самоуправления цен и тарифов в сторону увеличения в течение финансового года, как правило, не сопровождается изменением размеров бюджетных ассигнований на возмещение выпадающих доходов предприятий ЖКХ. Это ведет к их недофинансированию и усугубляет проблему сбалансированности расходов бюджетов всех уровней с утверждаемыми лимитами потребления коммунальных услуг бюджетными организациями.

Вместе с тем средства государственной поддержки жилищно-коммунального комплекса, в том числе предусмотренные федеральным бюджетом, используются на иные цели.

Жилищно-коммунальное хозяйство весьма разорительно для народного хозяйства страны. Дотации на эту сферу превышают совокупные расходы на национальную оборону и правоохранительные органы. Кроме того, почти все организации ЖКХ работают в аварийно-восстановительном режиме и требуют капитального ремонта. Деньги на оплату коммунальных услуг поступают не полностью, усугубляется положение обилием льгот.

Такая неудовлетворительная ситуация предопределила начало реформы ЖКХ, которая началась с принятия закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики" от 24 декабря 1992 г. ( рис. 3.1).

увеличить изображение
Рис. 3.1. Цели и задачи реформирования ЖКХ

Целью реформы стало следующее: жилищно-коммунальное хозяйство должно перейти на самоокупаемость в течение пяти лет. Однако, как показала практика, заданный период не оправдался. Ситуация потребовала внесения изменений по продлению срока до 2003 г.

Были установлены четыре федеральных стандарта о социальных нормах жилья и оплате жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ). Эксперты критично отнеслись к этим стандартам и высказали мнение, что повышение платы на ЖКУ приведет к тяжелым социально-экономическим последствиям. Поэтому было решено предоставить регионам право разработать программы с учетом местных условий. К началу 1998 г. проблема снижения расходов ЖКХ приняла государственные масштабы и стала приоритетной в системе жилищно-коммунального хозяйства страны.

Качественное предоставление жилищно-коммунальных услуг при снижении издержек и гарантированном выполнении взаимных обязательств поставщиков и потребителей услуг зависит от целей, масштабов и темпов проведения реформы жилищно-коммунального комплекса.

Для улучшения положения ввели дифференциацию платежей и сделали их более прозрачными для населения. Для арендной поддержки населения были созданы во всех регионах службы жилищных субсидий, а также расчетные кассовые центры для своевременного поступления средств к производителям.

Для населения многих регионов поддержка ЖКХ сегодня - это социальная функция государства. Реформа должна сначала решить проблемы:

• затратного принципа ценообразования;
• неэффективной системы управления;
• отсутствия общественного контроля над тарифами естественных монополистов;
• контроля за количеством и качеством реально потребляемых услуг.

Затем могут изменяться тарифы, возможно, с изменением налогов, за счет которых население сегодня финансирует ЖКХ. Без структурных реформ ЖКХ так и будет оставаться "черной дырой" и никакое повышение тарифов не приведет к росту его эффективности.

Муниципалитеты должны контролировать не только качество предоставляемых услуг, но и уровень эффективности коммунальных предприятий. Для решения этой задачи необходимо использовать показатели, способные точно охарактеризовать их работу, прежде всего структуру себестоимости затрат и уровень рентабельности.

Действующие в настоящее время схемы формирования цены и сложившаяся практика предоставления коммунальных услуг, как правило, ведут к завышению себестоимости и увеличению объема отпускаемых ресурсов.

Жилищный фонд - основа национального богатства в любой стране. В Российской Федерации жилищный фонд составляет более 1/4 всех основных фондов. Огромный объем недвижимости требует постоянного обслуживания и содержания в пределах нормативных требований.

Содержание (обслуживание) жилых зданий регламентируется "Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда", которые определяют требования к состоянию жилых домов, конструкциям, инженерному оборудованию, а также требования и условия по технической эксплуатации жилищного фонда, инженерного оборудования, территорий домовладений, текущему и капитальному ремонту. "Правила…" являются нормативным документом, регламентирующим взаимоотношения между подрядчиком (организацией по обслуживанию и содержанию жилищного фонда) и собственником жилья.

Эксплуатационные организации, являясь подрядчиком у собственников жилищного фонда, выполняют работы в соответствии с имеющимися договорами, при этом приоритетными являются те, которые обеспечивают надежность, устойчивость и безопасное обслуживание жилья.

Одновременно "Правила…" являются основой для формирования региональных документов по эксплуатации жилищного фонда, учитывающих особенности застройки, природно-климатические условия, износ жилых домов и другие местные факторы.

Программа реформирования ЖКХ города представлена на рис. 3.2.

увеличить изображение
Рис. 3.2. Структура программы реформирования ЖКХ

Технико-экономическая система эксплуатации жилищного фонда является комплексной системой, в которой тесно взаимосвязаны следующие направления:

• управление эксплуатацией жилищным фондом;
• техническое обслуживание жилищного фонда;
• ремонт жилищного фонда;
• технология и организация ремонта зданий;
• реконструкция жилищного фонда;
• благоустройство жилищного фонда;
• санитарное содержание жилищного фонда;
• экономические основы эксплуатации жилищного фонда.

При этом все большее значение приобретают факторы экономической эффективности эксплуатационных затрат и их экономической оценки.

Сегодня 69,5% жилого фонда страны находится в частной собственности граждан (в том числе 36 млн приватизированных квартир). Жилищный фонд РФ в значительной степени является изношенным. Только 38,4% строений имеют изношенность до 30%, а 56,3% являются деревянными и далеко не всегда соответствуют современным представлениям комфортности. Более 290 млн кв. м (11% всего жилищного фонда) нуждаются в неотложном капитальном ремонте и переоборудовании коммунальных квартир для посемейного заселения; 250 млн кв. м (9%) - в реконструкции.