Характеристика и основные направления развития коммунального хозяйства

2.15. Экономико-финансовое состояние жилищно-коммунального хозяйства

В настоящее время в коммунальном хозяйстве России более 30 видов деятельности, объединенных в несколько подотраслей:

• водоснабжение;
• водоотведение и очистка сточных вод;
• теплоснабжение;
• электроснабжение;
• озеленение населенных пунктов;
• ремонт дорог, мостов, набережных, берегоукрепительные работы;
• летняя и зимняя уборка улиц;
• сбор, вывоз и утилизация бытовых отходов;
• гостиницы;
• бани;
• прачечные.

Объем инвестиций в коммунальное хозяйство относительно затрат на жилищное строительство составляет 22-24%, тогда как в 1980-х гг. рациональное соотношение для городов России составляло 33-35%.

В результате более 25% жилищного фонда, в котором проживает около 20 млн человек, - полностью или частично неблагоустроенно.

Почти 19% городов и 40% поселков городского типа до сих пор не имеют всего комплекса коммунальных услуг (вплоть до полного отсутствия).

Сложившиеся подходы к инвестированию, сохранение традиционной оценки уровня развития ЖКХ по валовым показателям объема реализации услуг привели к росту нерационального расхода ресурсов, снижению надежности, устойчивости и экологической безопасности обслуживания.

В настоящее время в ЖКХ России произошли значительные испытания, связанные с реформированием отрасли, переводом ее на рыночные отношения.

Произошел раздел собственности по уровням владения (а следовательно, ответственности), в результате которого жилье и объекты коммунального назначения в основном вошли в муниципальную собственность и собственность субъектов РФ.

Это повлекло за собой кардинальные изменения как в управлении отраслью, так и в механизме финансирования ее предприятий.

В настоящее время концепция решения жилищной проблемы, развития и функционирования всей территориальной инфраструктуры базируются на нормах Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики", в развитие которого в 1993 г. было принято постановление Правительства РФ № 935, основными элементами хозяйствования механизма которого являются:

• разграничение прав собственности и хозяйствования, переход к договорным отношениям собственника основных фондов ЖКХ (заказчик) с предприятиями ЖКХ (подрядчик), создание конкурентной среды в сфере коммунального обслуживания;
• переход на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг;
• изменение системы финансирования отрасли, вывод ее на самофинансирование за счет полной оплаты стоимости услуг, открываемых потребителем.

Тарифы на оплату жилищно-коммунальных услуг утверждаются местными администрациями исходя из нормативных затрат, дифференцированных с учетом объективных природных, градостроительных и демографических условий конкретного населенного пункта.

Анализ перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг практически во всех регионах России свидетельствует, что взвешенный подход администраций территорий к принятию решений по этому вопросу позволил избежать социальной напряженности.

Тем не менее в целом финансовое состояние предприятий ЖКХ пока остается неудовлетворительным. Это связано с общим состоянием финансовой системы страны, нарастанием просроченной задолженности потребителей и бюджетов из-за низкой платежеспособности населения и предприятий.

Возросла также потребность в бюджетных дотациях на покрытие убытков предприятий, обусловленная увеличением затрат на обслуживание жилого фонда и объектов коммунального назначения, переданных в муниципальную собственность ведомственными предприятиями и организациями (основные фонды ЖКХ увеличились на 30%).

Поправить положение в немалой степени может создание условий для преодоления негативных процессов в области финансирования отрасли:

• во-первых, полный переход территориальных образований на договорные отношения местных органов власти или органов, уполномоченных выполнять функции заказчика на жилищно-коммунальные услуги, с субъектами хозяйствования, которые гарантируют необходимый уровень оплат работ, услуг предприятий ЖКХ и увеличивают их ответственность за качество предоставляемых услуг, целевое использование бюджетных ассигнований;
• во-вторых, осуществление антимонопольного регулирования в сфере ЖКХ, формирование конкурентной среды, программа развития которой должна предусматривать предприятия по снижению собственности и повышению качества предоставляемых услуг;
• в-третьих, продуманная приватизация единым комплексом предприятий отрасли также является одним из инструментов обеспечения ее самоокупаемости (в настоящее время этот процесс замедлен ввиду неполной компенсации не оплаченных населением затрат предприятиям из бюджетов всех уровней);
• в-четвертых, ликвидация задолженности граждан по оплате жилья и коммунальных услуг.

Проблема может быть решена, если при определении прожиточного минимума учитывать средства на оплату жилищно-коммунальных услуг, исходя из норм, которые должны быть не ниже государственных минимальных стандартов.

В 1997 г. (28 апреля) Президент РФ подписал Указ "О реформе жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации", в котором была одобрена правительственная Концепция реформы. Цель проведения реформы заключается в освобождении государства от не свойственной ему функции содержания жилья и коммунального хозяйства и перевода его в безубыточный режим рыночного функционирования с увеличением доли оплаты населением жилья и коммунальных услуг поэтапно до 100%.

На конец 1999 г. уровень платежей населения составил 54,9%, соответственно необходимая компенсация затрат организациям ЖКХ - производителям жилищно-коммунальных услуг бюджетами различного уровня должна составить 45,1%, что составляет около 10% консолидированного бюджета РФ и половину от необходимого.

Таким образом, очевидна недофинансированность отрасли, в результате чего растет количество отказов и аварий, физический и моральный износ и разрушение основных фондов, снижается уровень предоставления населению жилищно-коммунальных услуг.

Увеличение размеров финансирования отрасли возможно лишь за счет увеличения фактического уровня платежей со стороны населения или бюджета. Уровень платежей населения регулируется федеральным нормативом и ограничен 19% от совокупного семейного дохода, увеличение этого норматива невозможно ввиду низкой платежеспособности населения. Об этом, в частности, свидетельствует тот факт, что в большинстве регионов страны прожиточный минимум либо равен среднедушевому доходу, либо выше его.

Увеличение финансирования отрасли извне для большинства дефицитных регионов с бюджетами различного уровня представляется крайне затруднительным делом, так как на сегодняшний день расходы на содержание ЖКХ в бюджетах регионов и городов, как правило, превышают расходы по другим отраслям социальной сферы. Увеличение расходов на содержание ЖКХ за счет других отраслей социальной сферы практически неосуществимо, а резкое увеличение доходной части местных бюджетов невозможно без оздоровления экономики страны в целом.

Таким образом, значительное увеличение объемов финансирования отрасли в ближайшие несколько лет представляется маловероятным.

Отставание и сбои в проведении реформ ЖКХ могут подорвать общий курс социально-экономических реформ в России и дестабилизировать социально-политическую ситуацию.

Вместе с тем существуют огромные резервы повышения эффективности деятельности ЖКХ, дающие снижение затрат не на проценты, а в разы, реализация которых позволит вывести отрасль в режим рентабельного функционирования.

Существуют разработки, подтвержденные практическими результатами, показывающие возможность повышения эффективности деятельности ЖКХ за счет внедрения в их деятельность организационно-хозяйственных механизмов и ресурсосберегающих технологий, внедрение которых не требует существенных финансовых затрат и возможно за счет бюджетных средств муниципальных образований и субъектов РФ со сроком окупаемости затрат в пределах одного года. Существуют и другие, более затратные механизмы повышения эффективности ЖКХ, осуществление которых возможно с привлечением инвестиций.

Рынок жилищно-коммунальных услуг привлекателен для потенциальных инвесторов. Объем финансовых средств, оборачивающихся на рынке ЖКХ страны, в целом сопоставим с ее бюджетом, а в муниципальных образованиях и субъектах РФ - с соответствующим бюджетом. Рынок жилищно-коммунальных услуг характеризуется постоянным спросом и стабильным уровнем платежей населения и имеет тенденцию к его повышению. Комплексный подход к выполнению работ по энергоснабжению позволяет, как показывает практика, снижать затраты на производство услуг от 15 до 40%, а услуг по эксплуатации зданий и сооружений - до 70%. В результате этого, как показывают расчеты, возможно функционирование жилищно-коммунального хозяйства в условиях реально существующего бюджетного финансирования и без увеличения уровня платежей населения с высоким (до 40%) уровнем рентабельности.

Таким образом, основным направлением реформирования отрасли должно быть не стремление изыскать финансовые средства и наполнить ими заведомо неэффективный механизм ее функционирования, а внедрение и разработка проектов, направленных на повышение ее эффективности, вывод отрасли на уровень рентабельности, создание условий для постоянного привлечения инвестиций в отрасль с целью обеспечения населения страны качественными жилищно-коммунальными услугами.

Изменить состояние дел в отрасли возможно лишь за счет повышения эффективности ее формирования и деятельности. Пути повышения эффективности определены и подтверждены практическими результатами. Возможность производства жилищно-коммунальных услуг с высоким уровнем рентабельности открывает потенциальным инвесторам огромный рынок, еще не освоенный коммерческими структурами, с оборотом, соизмеримым с бюджетом страны, с постоянным уровнем спроса и огромными возможностями дальнейшего повышения его эффективности.

Эффективность деятельности практически всех отраслей жилищно-коммунального хозяйства чрезвычайно низка. Это вызвано как техническими, так и организационно-экономическими причинами.

Большая энергоемкость отрасли вместе с расточительными техническими средствами переработки и практикой зачетной оплаты энергоресурсов, реально повышающей их стоимость, делают долю затрат на энергоресурсы неоправданно большой. При применении ресурсосберегающих технологий при производстве и доставке способно снизить ресурсопотребление на 50%, а эффективные механизмы оплаты снизить их стоимость.

Другой причиной перерасхода является отсутствие учета практически поставленных потребителю коммунальных услуг, которое может быть преодолено посредством постановки приборов учета.

Крайне низка производительность труда отрасли. Объем фактически произведенных работ и услуг значительно ниже объема платежей, фактически произведенного за них. Это обусловлено существующей практикой нормирования затрат и наличием дотационной бюджетной составляющей в оплате коммунальных услуг, фактический уровень которой значительно ниже запланированного и учтенного при определении тарифов. Это, в свою очередь, приводит к тому, что на основании нормативов штат планируется исходя из всего предполагаемого объема работ согласно существующим техническим нормам. Фактическая оплата только доли населения и небольшой части бюджетных дотаций приводит к тому, что полученных средств с трудом хватает только на выплату заработной платы, куда они и идут, а материалы и ресурсы не закупаются. Без материалов невозможно выполнение работ, и они фактически не ведутся.

Таким образом, оплата населения за коммунальные услуги и содержание жилого фонда, не связанные с фактическим проведением работ и поставкой услуг, превращаются в налог на содержание работников коммунального хозяйства. Внедрение эффективных организационно-экономических механизмов и наличие средств на их внедрение могут быстро решить эту проблему и снизить непроизводительные затраты до 70%.

Дополнительным источником роста фактической стоимости жилищно-коммунальных услуг являются вексельные и зачетные схемы их бюджетной оплаты, ведущие помимо прочего к снижению бюджетных поступлений и скармливанию цепочек посредников.

Таким образом, существуют огромные резервы повышения эффективности деятельности ЖКХ, дающие снижение затрат не на проценты, а в разы, но для их задействования необходимы финансовые средства, которых в бюджете нет и в ближайшее время не предвидится.

Решение задачи технической модернизации жилищно-коммунального комплекса невозможно без коренного оздоровления финансовой ситуации в этой сфере, создания реальной системы экономической мотивации к сокращению затрат ресурсов, повышения эффективности деятельности предприятий комплекса, привлечения части инвестиций в реконструкцию объектов жилищно-коммунальной инфраструктуры.

В связи с этим программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального комплекса включает не только проведение технических мероприятий по восстановлению основных фондов и по реализации новых инженерно-технических решений, но и создание организационно-управленческих и финансовых механизмов, обеспечивающих стабильную и эффективную работу жилищно-коммунальных предприятий.

Исходя из анализа существующего положения дел в жилищно-коммунальном комплексе программные мероприятия подразделяются:

• на мероприятия по обеспечению финансовой стабилизации жилищ коммунального комплекса;
• на мероприятия по формированию рыночных механизмов, функционированию комплекса и условий для привлечения инвестиций;
• на мероприятия по государственной поддержке инвестиций в модернизации жилищно-коммунального комплекса.

Обеспечение финансовой стабилизации жилищно-коммунального комплекса может быть осуществлено следующим образом.

Решение проблемы обеспечения финансовой стабильности предприятий жилищно-коммунального комплекса является основной предпосылкой формирования экономических взаимоотношений в этом секторе экономики и предусматривает решение двух задач:

• реструктуризация и ликвидация имеющейся задолженности предприятий жилищно-коммунального комплекса;
• ликвидация дотационности жилищно-коммунального хозяйства и обеспечение стабильности и достаточности текущего финансирования предоставляемых жилищно-коммунальных услуг.