Концепция социальной защиты населения: теоретические и методологические основы

Пути развития системы социальной защиты населения

Сохранение существующей системы социальных выплат и льгот без изменений означает поддержание системы социальной защиты, при функционировании которой при нехватке средств для финансирования наиболее значимых социальных пособий и оказания социальной помощи социально уязвимым категориям населения только четверть средств направляется малообеспеченным слоям населения, а остальные средства идут на социальную поддержку обеспеченных семей, увеличивая социальную дифференциацию. Такая ситуация представляется не только неэффективной, но и противоречащей Конституции РФ, которая провозглашает Россию социальным государством.

Финансирование существующей системы социальных льгот и выплат, установленных на федеральном уровне, в полном объеме (без государственной социальной помощи) требует расходов, превышающих бюджетные возможности, так как на эти цели необходимо выделить около 15% ВВП или более 50% суммарных расходов консолидированного бюджета.

При существующем состоянии федерального и территориальных бюджетов в России нельзя ставить задачу полного преодоления бедности, которая фактически подразумевается в законах <О прожиточном минимуме в Российской Федерации> и <О государственной социальной помощи>. Об этом, в частности, свидетельствуют расчеты показателя глубины бедности, основанные на данных бюджетных обследований домохозяйств. Под глубиной бедности в данном случае понимается совокупный объем адресных социальных выплат, который потребовался бы ежемесячно для того, чтобы довести уровень потребления во всех бедных домохозяйствах до уровня официального прожиточного минимума.

Попытки сохранения существующей системы социальной защиты населения приведут к воспроизводству нехватки финансирования пособий, льгот и т.п., невозможности решить задачи снижения уровня и глубины бедности, снижения социальной дифференциации населения. Все это будет постоянно возобновляющимся источником социальной напряженности в обществе.

Реформирование существующей системы социальных выплат и льгот с целью повышения адресности предоставления каждой отдельной выплаты или льготы при сохранении существующей системы социальной защиты - один из возможных путей повышения эффективности системы социальной защиты. Этот путь, очевидно, требует очень больших издержек, связанных с изменением порядка предоставления каждой выплаты или льготы, с переходом к принципу учета нуждаемости по каждой выплате или льготе отдельно. Эти расходы могут оказаться больше возможной экономии средств от уменьшения числа получателей пособий и льгот.

Очевидно, что декларирование принципа проверки нуждаемости и существующие методики такой проверки, основанные, прежде всего, на учете легальных доходов (заработной платы, пенсии, стипендии и т.п.), приводят к тому, что ошибки включения небедных в программы социальной помощи и исключения бедных семей из этих программ остаются значительными. Разработка методики определения нуждаемости и состава семьи при назначении ежемесячного пособия на ребенка как один из шагов при движении в направлении повышения адресности предоставления отдельных социальных льгот и пособий тут же выявила еще одну проблему: данная методика отличается от методики, используемой при назначении жилищных субсидий. Доход семьи, которая считается малообеспеченной при назначении жилищной субсидии, может оказаться недостаточным для того, чтобы эта же семья считалась малообеспеченной и имела право на получение ежемесячного пособия на ребенка.

Одним из возможных направлений реформирования системы социальных пособий, выплат и льгот является максимальное упрощение действующей системы социальных пособий, выплат и льгот при переходе к принципу предоставления социальной поддержки на основе проверки нуждаемости малообеспеченным домохозяйствам и переводе системы социальной защиты домохозяйств, не относящихся к категориям нуждающихся, на страховую основу.

Такое реформирование в сфере социальной поддержки населения должно быть увязано с сокращением бюджетных субсидий производителям товаров и услуг (прежде всего дотаций ЖКХ и общественному транспорту) и постепенной заменой этих субсидий на адресные выплаты нуждающимся категориям населения.

При таком подходе предлагается сохранить прежние принципы предоставления значительного числа социальных льгот таким категориям населения, как инвалиды и участники Великой Отечественной войны, инвалиды I группы, а также некоторым другим группам населения.

Переход к предоставлению адресной социальной помощи нуждающимся домохозяйствам на основе проверки нуждаемости означал бы значительное увеличение доли средств, распределяемых в пользу наименее обеспеченных домохозяйств. Конечно, и такая система потребовала бы значительных административных издержек, однако она позволила бы сократить расходы, в настоящее время связанные с содержанием различных систем выплаты отдельных пособий и предоставления льгот и необходимостью организации проверки нуждаемости для получения отдельных социальных выплат и льгот. Такая система социальных выплат позволила бы сформировать единую информационную базу о получателях социальных льгот и выплат, а персонифицированный учет получателей социальных пособий, льгот и выплат позволил бы уменьшить объем необходимого финансирования системы пособий.

Объем необходимого финансирования такой системы (без учета административных издержек) составляет не менее 15-20% ВВП. Так как обеспечить такое финансирование не представляется возможным, то переход к таким принципам предоставления социальной помощи, видимо, может вызвать негативное отношение значительной части населения к проводимым преобразованиям.

Значительная часть решений, формирующих обязательства по выплатам различных социальных пособий, льгот и видов социальной помощи, сосредоточена на федеральном уровне и оформлена в виде федеральных законов. Между тем подавляющее большинство этих выплат возложено на территории Российской Федерации. При этом у региональных властей на практике остаются очень ограниченные возможности модифицировать эти льготы и приспособить их к своим потребностям. Сложившееся положение напрямую противоречит принципам федерализма. Поэтому в сфере социальных пособий и льгот одна из принципиальных задач состоит в том, чтобы максимально расширить самостоятельность территорий в принятии решений относительно того, какие выплаты действительно на этой территории нужны, в каких объемах и каким образом, в какой форме они должны предоставляться конкретным категориям населения. Основная задача федеральной власти при таком подходе - с помощью межбюджетного выравнивания способствовать повышению эффективности системы социальной защиты населения, решению снижения социальной дифференциации и борьбе с бедностью.

При таком подходе у регионов появится возможность сконцентрировать средства, прежде всего, на защите наиболее социально уязвимых групп населения, поддержке тех, кто сам о себе позаботиться не может, на основании наиболее эффективных методик предоставления социальной помощи и социальных услуг, разработанных и апробированных как в данном регионе, так и в других регионах, не уменьшая размеров финансирования на эти цели и увеличивая размер социальной помощи особо нуждающимся категориям населения.

Среди особо нуждающихся категорий населения, на которых будет сосредоточена при таком подходе социальная защита, будут семьи с детьми, престарелые, инвалиды и безработные с доходом ниже прожиточного минимума, так как именно для этих категорий населения вероятность бедности особенно высока. Однако принципы оказания социальной помощи могут быть различны.