Совершенствование экономических механизмов в жилищно-коммунальной сфере и формирования условий для привлечения инвестиций

20.2. Развитие экономических отношений в области тепло-, электро-, водоснабжения и водоотведения

Процессы тепло-, электро-, водоснабжения и водоотведения населенных пунктов, несмотря на их разнородность, характеризуются несколькими общими признаками:

• использованием в ходе технологического процесса сложной инженерной инфраструктуры, привязанной к конкретной территории (сетей водопровода, канализации, теплосетей, устройств по передаче электроэнергии и т. д.);
• неразрывностью или строгой последовательностью процессов производства, передачи и потребления материальных носителей услуги;
• невозможностью для потребителя отказаться от получения данных видов услуг на сколько-нибудь длительный срок;
• невозможностью компенсации недопроизводства услуг в один период за счет более интенсивного их производства в другой;
• необходимостью четкой взаимосвязи на всех стадиях производственного процесса;
• тесной зависимостью организации производственного процесса, потребности в мощностях и конкретных инженерных решений от местных условий. Коммунальные предприятия, обеспечивающие поставку указанных энергетических ресурсов по распределительным сетям, являются естественными локальными монополистами. Их деятельность подлежит регулированию.

Существующая система тарифного регулирования делает практически невозможным привлечение частных инвестиций в развитие коммунальной инфраструктуры, поскольку не заинтересовывает предприятия в снижении затрат.

Привлечение частных инвестиций в предприятия городской Инженерной инфраструктуры - одна из основных целей работы по реформе системы тарифного регулирования.

Для развития экономических инструментов тарифного регулирования необходимо обеспечить единую методологическую базу для регулирования тарифов на федеральном, региональном и муниципальном уровне. Необходимо сформулировать единые принципы государственного тарифного регулирования, увязывающие изменения тарифов на газ (федеральный уровень) и электричество (субфедеральный уровень) с изменением тарифов на тепловую энергию и водоснабжение (муниципальный уровень), а также возможностью потребителей (населения и бюджетных организаций) оплатить услуги по новым тарифам.

Эффективное регулирование коммунальных предприятий должно основываться на системе, состоящей из трех частей. Первая часть - постановка целей деятельности коммунальных предприятий (формирование их производственной и инвестиционной программ), вторая - вопросы формирования и утверждения тарифов как средства финансового обеспечения данных программ и третья часть - мониторинг коммунальных предприятий. Эти три компонента в совокупности обеспечивают возможность органам местного самоуправления реализовать свои обязанности по обеспечению населения качественными коммунальными услугами.

Основное требование к системе тарифного регулирования на муниципальном уровне состоит в том, что с ее помощью органы местного самоуправления должны добиться от коммунальных предприятий выполнения определяемых им целей. Система тарифного регулирования должна обеспечивать выполнимость производственной и инвестиционной программ предприятия, утверждаемых на очередной период регулирования. Для этого система тарифного регулирования должна:

• стимулировать коммунальные предприятия к снижению издержек, повышению качества оказываемых услуг;
• способствовать привлечению инвестиций в коммунальные предприятия;
• обеспечивать коммунальным предприятиям формирование достаточного для реализации поставленных перед ними целей объема финансовых ресурсов;
• учитывать формирование конкурентных отношений в ряде подотраслей жилищно-коммунального хозяйства;
• иметь встроенные механизмы, позволяющие снизить политизированность процесса установления тарифов на ЖКУ.

Процесс формирования тарифа на жилищно-коммунальные услуги должен заключаться в поиске компромисса между техническими задачами и финансовыми потребностями поставщиков услуг и платежеспособным спросом потребителей.

Система регулирования коммунальных предприятий должна обеспечивать прогнозируемость и предсказуемость изменения тарифов. Установление тарифов должно производиться на определенный срок (период регулирования), который должен быть согласован с периодом регулирования тарифов, устанавливаемых на федеральном (газ) и региональном (электроэнергия) уровнях. Это требование преследует выполнение трех целей.

Во-первых, это создает ситуацию определенности в отношении будущих денежных потоков предприятия, что снижает риски инвестирования в него.

Во-вторых, в течение регулируемого периода предприятие может проводить мероприятия по снижению издержек, а полученную экономию расходовать на возврат заемных средств.

В-третьих, данная мера будет способствовать росту экономической определенности для потребителей коммунальных услуг. Установление срока действия тарифа должно дополняться в условиях нестабильной экономики определением внешних факторов, изменение которых должно приводить к обязательному автоматическому перерасчету тарифа или изменению производственной программы предприятия.

Процедуры тарифного регулирования должны обеспечивать публичность процесса формирования тарифов. Это необходимо для того, чтобы достичь доверия со стороны потребителей коммунальных услуг, а также способствовать достижению баланса интересов в процессе регулирования тарифов. Публичность системы должна обеспечить необходимое методическое и информационное взаимодействие между отдельными элементами этой системы: процедурами мониторинга, подготовки и рассмотрения заявок на пересмотр тарифов, их утверждения и вступления в силу. Таким образом может быть существенно снижена политизированность процесса тарифного регулирования.

Важным фактором эффективного тарифного регулирования должно стать повышение профессионализма регулирующего органа, обеспечение его работы максимально детальными формализованными процедурами. В соответствии с законодательством регулирование деятельности муниципальных предприятий является компетенцией органов местного самоуправления. В региональных центрах и крупных городах органы местного самоуправления способны сформировать профессионально работающие регулирующие органы или привлечь к их работе высококвалифицированных специалистов в рамках межведомственных комиссий. Для малых муниципальных образований целесообразно делегировать функцию по регулированию предприятий коммунальной инфраструктуры на региональный уровень, что должно повысить качество принимаемых решений.

Необходимо изменить систему бухгалтерского учета на коммунальных предприятиях ресурсоснабжения с тем, чтобы перейти от сложившейся практики минимизации налоговых платежей к западной практике обеспечения прозрачности и стимулирования инвестиций в сектор ресурсоснабжения. Следует обеспечить раздельный учет постоянных и переменных затрат с целью формирования двухставочных тарифов на тепловую энергию и воду. Это позволит снизить сезонные колебания в платежах, уменьшить оборотные средства предприятий теплоснабжения, повысить их финансовую устойчивость.

Введение раздельного учета производства и транспорта тепловой энергии позволит создать предпосылки для формирования локальных рынков тепловой энергии путем разделения монопольного транспорта тепловой энергии и конкурентного производства.

Эта задача имеет большое практическое значение, поскольку в большинстве крупных муниципальных образований есть достаточно большой избыток мощности по тепловой энергии, и в этой ситуации существует объективная экономическая возможность покупать тепловую энергию у более дешевого производителя. Однако одним из серьезных ограничений на этом пути в большинстве крупных городов является акционерная форма собственности дочерних предприятий РАО ЕЭС как на магистральные сети теплоснабжения, так и на самые крупные тепловые источники - ТЭЦ.

На стадии реструктуризации РАО ЕЭС следует предусмотреть возможность выделения магистральных тепловых сетей в качестве части государственной доли акционерного капитала с последующей передачей их в муниципальную собственность.

Одновременно необходимо юридически разделить (передать в управление различным хозяйствующим субъектам) муниципальные теплосети и источники тепла. Это будет способствовать формированию в большинстве крупных городов России локальных рынков тепла, когда потребитель может приобрести тепло от различных источников, а стоимость его будет определяться с учетом стоимости транспорта по муниципальным теплосетям. Важно, что среди таких источников тепловой энергии должны все больше присутствовать локальные источники тепла, особенно на слабозаселенных территориях (коттеджная застройка), при сложном рельефе местности, в местах, удаленных от крупных источников тепла, т. е. в тех случаях, когда стоимость транспорта тепловой энергии сопоставима со стоимостью производства тепла.

Важной задачей обеспечения эффективного тарифного регулирования должно стать создание правовой основы для включения погашения основной суммы долга в себестоимость продукции и услуг предприятий коммунального хозяйства в период реализации проектов реконструкции за счет заемных средств (изменения и дополнения в Бюджетный кодекс Российской Федерации).

Необходимо развивать принципиально новое решение проблемы регулирования коммунальных предприятий - замена конкуренции на рынке конкуренцией за рынок на основе концессионных соглашений. Условием таких договоров должны стать инвестиционные обязательства концессионера по развитию и модернизации коммунальной инфраструктуры. Для развития концессионных схем привлечения инвестиций необходимо принять Федеральный закон "О концессии в жилищно-коммунальном хозяйстве".

Реализация концессионных механизмов должна проходить параллельно с акционированием муниципальных унитарных предприятий. Существующее для унитарных предприятий вещное право хозяйственного ведения не создает равных конкурентных условий в борьбе за рынок управления коммунальной инфраструктурой для предприятий других форм собственности. При акционировании в состав акционерного капитала могут включаться производственная база, техника, складское хозяйство и т. д. Но объекты сетевой коммунальной инфраструктуры целесообразно сохранить в муниципальной собственности и не включать в акционерный капитал. Акционирование предприятий тепло- и водоснабжения может осуществляться при сохранении в муниципальной собственности до 100% акций предприятия.

Программа предусматривает обязательное акционирование муниципальных унитарных предприятий до 2005 г.

20.3. Формирование условий для привлечения инвестиций

Возможность привлечения долгосрочных инвестиционных ресурсов определяется в значительной степени тем огромным потенциалом ресурсосбережения, которым обладает сегодня жилищно-коммунальный комплекс.

Экономическая привлекательность ресурсосберегающих проектов состоит в том, что в качестве источников погашения заемных средств, взятых на реализацию проекта, могут использоваться средства, сэкономленные в результате сокращения себестоимости производства и потребления коммунальных услуг. Реконструкция и модернизация коммунальных предприятий приведет к существенному сокращению себестоимости производства единицы их продукции, а модернизация жилищного фонда - к сокращению потребления ресурсов и, следовательно, к получению значительного экономического эффекта от инвестиций.

Устойчивый приток инвестиций в жилищно-коммунальный комплекс за счет ресурсов коммерческих банков или иных источников привлечения заемных средств, например, через выпуск долгосрочных облигационных займов, возможно достичь путем снижения рисков инвестирования и разработки механизмов, позволяющих обеспечить кредиты наиболее ликвидными активами жилищно-коммунальных предприятий - платежами потребителей услуг.

Сегодня объемы предложения заемного финансирования проектов развития жилищно-коммунальной инфраструктуры невелики в связи с высокими рисками инвестирования, низкой прозрачностью в сфере корпоративного и финансового управления жилищных и коммунальных предприятий, отсутствием опыта у предприятий - потенциальных заемщиков по подготовке кредитных заявок и бизнес-планов проектов, а у потенциальных кредиторов - навыков оценки кредитоспособности заемщиков и обоснованности кредитных проектов.

При этом особенностью проектов в области муниципального городского хозяйства является то, что собственник имущества муниципальных предприятий имеет все необходимые полномочия для проведения преобразований, результатом которых будет снижение риска инвестирования в данные предприятия и повышение кредитоспособности жилищно-коммунальных предприятий (тарифное регулирование, договорные отношения и т. д.). Регулирующие органы имеют полномочия с помощью проведения независимых аудитов и установления нормативных требований добиться большей прозрачности в корпоративном и финансовом управлении предприятиями.

Наконец, государство и органы местного самоуправления, заинтересованные в создании условий для привлечения долгосрочных заемных ресурсов для финансирования крупных инвестиционных проектов по модернизации жилищно-коммунального хозяйства, которые не могут быть профинансированы за счет текущих доходов предприятий или бюджета, могут на первом этапе взять на себя кредитные риски через предоставление бюджетных гарантий и осуществить организационные меры по отработке стандартов, процедур и форм обеспечения привлечения заемного финансирования.

Все эти меры наряду с формированием экономических стимулов для жилищных и коммунальных предприятий по ресурсосбережению, привлечению и возврату заемных ресурсов позволят сформировать механизмы привлечения долгосрочных частных инвестиций на реконструкцию, модернизацию и дальнейшее развитие жилищно-коммунального комплекса и их возврата в течение длительного периода за счет текущих доходов жилищных и коммунальных предприятий (проекты реконструкции и модернизации) или бюджетов (проекты строительства новых объектов).

20.4. Мобилизация бюджетных ресурсов для обеспечения устойчивой работы жилищно-коммунального комплекса

Обеспечение устойчивой и надежной работы жилищно-коммунального комплекса требует принятия экстренных мер федеральной поддержки для проведения неотложных ремонтных и восстановительных работ. Оперативная мобилизация ресурсов для модернизации сектора направлена на решение задач ремонта и технического переоснащения котельных, сетей тепло- и водоснабжения, очистных сооружений, внедрение современных энергосберегающих технологий в жилищно-коммунальном секторе.

Задача мобилизации финансовых ресурсов для обеспечения устойчивой работы жилищно-коммунального комплекса будет решаться путем финансирования работ по модернизации жилищно-коммунального комплекса с привлечением средств федерального бюджета, а также реализации международной программы сотрудничества с Международным Банком реконструкции и развития (МБРР) и Европейским Банком реконструкции и развития (ЕБРР). Предполагается софинансирование данных расходов со стороны региональных и местных бюджетов, коммунальных предприятий.

Финансовые механизмы должны максимально эффективно использовать средства из различных источников, в том числе бюджетов различных уровней, для финансирования мероприятий по модернизации жилищно-коммунального комплекса в рамках Федеральной целевой программы "Жилище".

Финансирование программы будет производиться с использованием средств федерального бюджета, в том числе за счет средств Фонда регионального развития с целью предоставления на конкурсной основе инвестиционных средств (на безвозмездной и возвратной основе) и предоставления бюджетных гарантий по привлекаемым частным заемным ресурсам на реконструкцию и модернизацию коммунальной инфраструктуры.

Доступ к средствам и гарантиям федерального бюджета будут иметь регионы (до 10 регионов ежегодно) и предприятия жилищно-коммунального хозяйства, прошедшие конкурсный отбор, реализующие программы реформирования жилищно-коммунального хозяйства и обеспечивающие софинансирование проектов по модернизации коммунальной инфраструктуры за счет средств региональных и местных бюджетов, средств предприятий жилищно-коммунального хозяйства.

Структура финансирования мероприятий Программы по модернизации жилищно-коммунального хозяйства (без учета международных программ МБРР и ЕБРР) состоит из трех частей:

• 5–8% - средства федерального бюджета, предоставляемые регионам на безвозмездной основе (за счет средств Фонда регионального развития);
• 8–12% - федеральные бюджетные кредиты или гарантии предприятиям жилищно-коммунального хозяйства, осуществляющим заимствования на цели модернизации; условия бюджетных кредитов согласуются с условиями по кредитам МБРР и ЕБРР;
• 80–87% - средства региональных и местных бюджетов, средства жилищно-коммунальных предприятий, дополнительно привлеченные средства частных кредиторов, в том числе под гарантии субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления.

Из общей стоимости Программы выделяется федеральный компонент "Стратегия экономического и институционального развития", в рамках которого осуществляется общее управление реализацией Программы, определение требований к проектам, мониторинг проведения и оценка проектов, содействие в проведении тендеров, нормативно-методическое и научное обеспечение реализации Программы государственным заказчиком (Госстроем России).

Финансовая структура международной части программы определяется соглашением российской стороны и западных партнеров в рамках реализации конкретного займа и предполагает софинансирование проектов с российской стороны, в том числе за счет средств федерального бюджета.

Приоритетными направлениями инвестирования в рамках Программы будут:

• завершение ремонтно-восстановительных работ на аварийных объектах теплоснабжения;
• замена котлов в модернизируемых котельных на более эффективные с КПД не менее 90%;
• перевод крупных котельных в режим комбинированной выработки тепла и электроэнергии;
• использование современных изолирующих материалов при транспортировке тепла;
• использование модульных и блочных котельных;
• использование частотно регулируемых приводов насосных агрегатов в системах тепло- и водоснабжения;
• оснащение жилого фонда, а также зданий и сооружений бюджетной сферы приборами учета и регулирования потребления энергоресурсов и воды;
• ремонт и утепление внешних конструкций жилых зданий и др.

В случаях заемного финансирования конечными заемщиками выступают жилищно-коммунальные предприятия, в том числе с предоставлением гарантий Российской Федерации, органов местного самоуправления и субъектов РФ или органов местного самоуправления с предоставлением гарантий субъекта РФ в зависимости от источника заемного финансирования.

Участие в Программе требует обязательной оценки кредитоспособности заемщика (в случаях заемного финансирования и предоставления гарантий) и обоснованности проектных предложений по модернизации жилищно-коммунального комплекса.

Схема перехода от дотирования монополистов в сфере ЖКХ к адресной поддержке населения показана на рис. 20.2.

увеличить изображение
Рис. 20.2. Переход от дотирования монополистов в сфере ЖКХ к адресной поддержке населения