Совершенствование экономических механизмов в жилищно-коммунальной сфере и формирования условий для привлечения инвестиций

20.1. Рыночные механизмы функционирования жилищного хозяйства

Специфика жилищного хозяйства заключается в том, что неразвитость конкурентных отношений в этой сфере вызвана в большинстве случаев субъективными причинами, в первую очередь, - сложившейся в дорыночный период затратной хозяйственной структурой содержания жилищного фонда и административной системой управления.

Создание конкурентной среды в жилищной сфере ключевым образом зависит от эффективного разделения функций и формирования договорных отношений между собственниками жилищного фонда (или организациями, уполномоченными выступать от лица собственника), управляющими компаниями и подрядными жилищными организациями.

От лица собственников муниципального жилищного фонда выступают, как правило, специализированные структуры или подразделения органов местного самоуправления (комитеты по управлению муниципальным имуществом, управления жилищно-коммунального хозяйства).

Частные собственники могут быть представлены юридическими и физическими лицами, имеющими в собственности жилищный фонд, товариществами собственников жилья или другими организациями, объединяющими непосредственно собственников жилых и нежилых помещений в жилых зданиях (кондоминиумах).

Характерные признаки существующего экономического механизма функционирования жилищно-коммунального хозяйства ( рис. 20.1):

увеличить изображение
Рис. 20.1. Признаки экономического механизма формирования ЖКХ

Разграничение функций собственника жилищного фонда от хозяйственной деятельности по его управлению и обслуживанию особенно важно для муниципального жилищного фонда. Необходимо прекратить имеющуюся практику, когда органы местного самоуправления в лице своих структурных подразделений выполняют хозяйственные функции по управлению жилищным фондом.

Основными функциями органов местного самоуправления как собственника жилищного фонда должны являться:

• соблюдение нормативно-технических требований к содержанию и использованию жилья и объектов инженерной инфраструктуры;
• обеспечение необходимого уровня финансирования для содержания принадлежащей ему недвижимости;
• заключение договоров социального найма, найма или аренды жилых и нежилых помещений в принадлежащем ему жилищном фонде;
• заключение договора с выбранной (созданной) организацией на управление муниципальным жилищным фондом.

Основными функциями управляющей компании должны являться:

• поддержание в надлежащем состоянии и развитие принятой от собственника в управление недвижимости в соответствии с требованиями собственника и государственными стандартами качества предоставления жилищно-коммунальных услуг;
• выбор подрядчика по выполнению работ и поставке ресурсов для предоставления жилищных и коммунальных услуг на вверенном ему в управление жилищном фонде; в случае экономической целесообразности эти работы могут выполняться силами самой управляющей компании (в малых населенных пунктах);
• заключение договоров с выбранными подрядчиками на выполнение работ и предоставление ресурсов заданного количества, качества и стоимости;
• обеспечение системы контроля за выполнением договоров;
• организация сбора платежей за жилищно-коммунальные услуги.

При формировании или выборе организации, которая будет обеспечивать управление недвижимостью в жилищной сфере, собственник должен руководствоваться двумя соображениями:

• управляющая компания должна быть в максимальной степени ориентирована на удовлетворение нужд нанимателей и собственников жилья в части предоставления им жилищно-коммунальных услуг;
• управляющая компания и ее персонал должны быть заинтересованы, в том числе и финансово, в качестве своего труда.

Такая ориентация может быть достигнута выбором соответствующих организационно-правовых и финансовых механизмов. Функции управляющей компании могут выполняться субъектом любой организационно-правовой формы. Управление недвижимостью, в том числе и жилищным фондом, является потенциально высококонкурентной сферой деятельности. Повышение привлекательности этого сектора экономики, в том числе и для частного капитала, будет происходить со становлением в нем реальных договорных взаимоотношений.

В крупных муниципальных образованиях целесообразно создание нескольких управляющих компаний, что обеспечит развитие конкуренции в этой сфере деятельности. Затраты на услуги по управлению должны включаться в стоимость жилищно-коммунальных услуг. В ближайшие годы проведение конкурсов на управление муниципальным жилищным фондом с привлечением организаций различных форм собственности должно стать обычной практикой в региональных центрах и других крупных городах. В связи с этим будут разработаны методические рекомендации по системе договорных отношений между собственником жилищного фонда, управляющей организации, подрядными и ресурсоснабжающими предприятиями.

Большой потенциал ресурсосбережения в жилищном фонде должен стать ресурсом для возврата инвестиций в модернизацию жилищного фонда, а формирование конкурентного бизнеса по управлению жилищным фондом - катализатором процесса привлечения частных инвестиций. Одним из результатов модернизации жилищного фонда будет снижение потребности в услугах теплоснабжения, иных коммунальных услугах, в результате чего уменьшится потребность в ремонте и модернизации сетевого хозяйства, источников тепло- и водоснабжения.

Развитие профессионального бизнеса по управлению жилищной недвижимостью должно постепенно привести к частичной переориентации затрат с текущих на капитальные. Управляющая компания в случае заключения достаточно длительного договора на управление жилищным фондом и обеспечение стабильных условий финансирования будет заинтересована в снижении теплопотерь жилого здания путем проведения его модернизации с тем, чтобы приобретать меньшее количество тепла на его отопление и тем самым окупить не только вложенные средства в модернизацию здания, но и увеличить собственную прибыль.

Главными направлениями модернизации жилищного фонда должны стать:

• ремонт и утепление наружных ограждающих конструкций зданий;
• установка домовых приборов учета потребления ресурсов: воды, газа, тепловой энергии, электричества;
• ремонт и оптимизация внутренних систем отопления и горячего водоснабжения;
• улучшение режимов вентиляции жилых помещений;
• повышение эффективности работы лифтового оборудования;
• использование энергоэффективных приборов освещения в местах общего пользования, а также энергоэффективного сантехнического оборудования.

Организация профессионального управления жилищным фондом обеспечит в среднесрочной перспективе улучшение состояния жилищного фонда, в долгосрочной перспективе уменьшится стоимость жилищно-коммунальных услуг.

Другими источниками обеспечения средств, инвестируемых в модернизацию жилищного фонда, могут стать увеличение оплаты жилья в связи с повышением комфортности проживания, а также включение в оплату жилья отчислений на проведение капитального ремонта жилищного фонда.

Необходимо прекратить имеющуюся в некоторых городах Российской Федерации практику по введению системы прямых платежей населения за коммунальные услуги ресурсосберегающими предприятиями. Помимо реально существующих в этом случае юридических проблем такой порядок платежей никогда не позволит реализовать инвестиционный потенциал ресурсосбережения в жилищном фонде.

Создание равных условий для привлечения к управлению муниципальным жилищным фондом организаций разных форм собственности требует принятия на муниципальном уровне определенных правовых решений. В настоящее время, как правило, муниципальный жилищный фонд находится в управлении муниципальных унитарных предприятий на правах хозяйственного ведения или муниципальных учреждений на правах оперативного управления. Договорные отношения между организациями такой правовой формы и муниципалитетом в этом случае необязательны. Жилищный фонд находится на балансе названных организаций, причем как муниципальная доля, так и приватизированная.

Привлечение частного бизнеса к управлению муниципальной недвижимостью исключает такую форму правоотношений. Для того чтобы организации разной формы собственности имели равные возможности для управления муниципальным жилищным фондом, существующие правоотношения должны быть изменены. Муниципалитет как собственник жилищного фонда (вернее, его части в размере неприватизированных квартир) должен заключать с управляющей компанией договор на управление жилищным фондом как договор возмездного оказания услуг. Аналогичные договоры на управление жилищным фондом заключают другие собственники жилья в данном многоквартирном доме. Муниципальная доля жилищного фонда находится на балансе у специализированной муниципальной службы (Управление жилищно-коммунального хозяйства, городская казна и т. д.). Управляющая жилищная организация учитывает переданный в управление жилищный фонд за балансом и информирует соответствующие службы органов местного самоуправления об изменениях баланса.

Проведение конкурсного отбора подрядчиков для текущего обслуживания жилья и проведения капитального ремонта обеспечивает повышение эффективности использования финансовых ресурсов. Однако в настоящее время процесс демонополизации сферы обслуживания жилищного фонда искусственно сдерживается из-за освобождения от налога на добавленную стоимость оплаты расходов населения по обслуживанию жилья. Тем самым складывается ситуация, когда выполнение работ по обслуживанию жилья на конкурсных подрядных условиях приводит к возникновению налога на добавленную стоимость, не компенсируемого за счет платежей населения.

Целесообразно внесение изменений в налоговое законодательство с целью отмены налоговой льготы на оплату населением расходов по обслуживанию жилья для устранения барьеров на пути о демонополизации и развитии конкуренции в жилищной сфере. Существующая российская практика показывает, что экономический выигрыш для населения в этом случае существенно превысит размер дополнительного платежа.

При демонополизации жилищной сферы целесообразно проведение конкурсов по выполнению специализированных работ (обслуживание лифтового и антенного хозяйства, вывоз мусора и др.).

К 2004 г. все подрядные работы по обслуживанию муниципального жилищного фонда в региональных центрах и городах с населением более 200 тысяч человек должны выполняться на конкурсной основе. Организатором конкурсов должны выступать управляющие компании на основании положения, закрепленного в договоре на управление с органом местного самоуправления.

Развитие конкурентных принципов управления и обслуживания жилья создает предпосылки для приватизации муниципальных жилищных предприятий. Первым этапом приватизации должно стать акционирование. Чем большая конкуренция будет в сфере управления и обслуживания жилья, тем меньше ограничений должно быть на приватизацию муниципальных предприятий. До 2005 г. приватизация муниципальных унитарных предприятий, выполняющих подрядные работы по обслуживанию жилищного фонда, должна быть завершена. Не менее половины муниципальных предприятий, выполняющих работы по управлению муниципальным жилищным фондом должны быть акционированы в течение срока реализации программы.

Развитие конкуренции в сфере управления жилищным фондом окажет существенное влияние на внедрение альтернативных новых технологий в сфере тепло- и электроснабжения, позволяющих осуществлять обслуживание относительно небольших групп потребителей. Это будет способствовать развитию конкуренции в сфере энергоснабжения, когда управляющая жилищная компания может рассматривать альтернативы создать собственный локальный источник энергоснабжения или воспользоваться услугами системы центрального энергоснабжения.

Демонополизация должна касаться и сферы сбора жилищно-коммунальных платежей населения.

Специализация расчетно-кассовых центров должна заключаться в оперативном ежемесячном расчете платежей населения в зависимости от реального потребления жилищно-коммунальных услуг. Это предполагает наличие специализированной информационно-вычислительной базы. Поэтому в городах, где существуют несколько управляющих компаний, расчеты по платежам населения целесообразно передавать на условиях подрядного договора специализированным расчетно-кассовым центрам, которые, как правило, имеют организационно-правовую форму муниципальных унитарных предприятий. В муниципальных образованиях, где управление муниципальным жилищным фондом осуществляет одна компания, расчетно-кассовый центр может создаваться как структурное подразделения этой компании.

Реформа собственности в жилищном хозяйстве должна привести к формированию двух уровней конкурентных отношений: конкуренция в сфере управления недвижимостью за получение заказа от собственника на управление жилищным фондом и конкуренция подрядных организаций за получение заказа на обслуживание жилья от управляющей компании.

Импульсом для развития конкуренции в данных направлениях должно служить формирование многообразия объединений собственников жилья.

Создание товариществ собственников жилья в границах единого комплекса недвижимого имущества (кондоминиума), включающего в себя земельный участок и расположенное на нем жилое здание, являются на сегодняшний день одним из эффективных способов защиты прав собственников жилья и организации управления многоквартирным жилым домом с разными собственниками отдельных помещений.

Организационное и методологическое содействие созданию Товариществ собственников жилья будет оказываться путем:

• внесения изменений в Закон РФ "О товариществах собственников жилья" с целью создания благоприятных условий для их организации и функционирования, установления общих подходов и правил финансирования, социальной поддержки, оплаты жилищно-коммунальных услуг членами товарищества и определения прав и обязанностей собственников и нанимателей в кондоминиуме;
• создания системы государственного учета объектов недвижимости в жилищно-коммунальной сфере, включая кондоминиумы, а также регистрация прав на данные объекты и сделок с ними;
• формирования нормативно-правовой базы и системы передачи жилых домов-новостроек в управление товариществом собственников жилья;
• проведение на муниципальных домах, где создаются товарищества собственников жилья, первоочередных работ по капитальному ремонту.

Важное значение для успешной организации и развития товариществ собственников жилья имеет активная информационная кампания по разъяснению возможностей, которые получают собственники, объединенные в товарищества собственников жилья, организация обучения руководителей товариществ основам управления недвижимости, а также упрощение процедуры регистрации товариществ и передачи им недвижимости в управление, безусловная передача им бюджетных дотаций, приходящихся на данный многоквартирный дом, оформление прав собственности на домовладения в кондоминиуме, а также на земельный участок.