Характеристика и основные направления развития коммунального хозяйства

2.6. Необходимость совершенствования механизма бюджетного финансирования ЖКХ

Серьезное беспокойство у глав местного самоуправления вызывает сам механизм бюджетного финансирования жилищно-коммунальной сферы, действующий в настоящее время. В настоящее время бюджеты 19 регионов более чем на 40% формируются за счет безвозмездных перечислений из федерального бюджета, при этом более 50% от общих сумм дотаций поступает в конечном итоге на нужды жилищно-коммунального хозяйства.

Перечисления на нужды ЖКХ из федерального бюджета в настоящее время поступают в виде трансфертов и "размываясь" в региональном бюджете подчас идут на цели, весьма далекие от ЖКХ. Поступление средств из федерального бюджета, осуществляемое в форме трансфертов регионам, не дает гарантий того, что даже в случае выполнения субъектом РФ всех необходимых стандартов эти средства поступят в полном объеме и будут использованы по назначению. Очевидно, что в этом случае существенно снижаются возможности контроля получателя за правильностью и обоснованностью формирования Министерством финансов РФ бюджетной дотации на содержание ЖКХ.

С другой стороны, нецелевой характер трансфертов и отсутствие механизма ответственности получателя (субъекта РФ) за использование средств по назначению не позволяют федеральным структурам проконтролировать весь путь их продвижения, а органам местного самоуправления учитывать поступление этих денег при планировании процесса реформы ЖКХ в своих муниципальных образованиях.

Учитывая общегосударственный масштаб и политическое значение реформы жилищно-коммунального хозяйства, механизм поддержки этой сферы из федерального бюджета должен носить целевой характер, быть абсолютно "прозрачным" и предусматривать ответственность получателей за использование средств по прямому назначению. Эта задача может быть решена путем отказа от использования трансфертов и замены их целевыми субвенциями, направляемыми субъектам РФ на нужды ЖКХ через систему территориальных органов Федерального казначейства.

Поскольку бюджетные средства в течение ближайших лет будут оставаться одним из основных финансовых ресурсов обеспечения реформы ЖКХ, их максимально эффективное использование является важной государственной задачей.

Опыт преобразований жилищно-коммунального хозяйства показывает, насколько велики финансовые резервы в этом секторе экономики. Последовательное осуществление на местах организационно-технических и экономических мероприятий, направленных на совершенствование структуры управления хозяйством, демонополизацию и создание конкурентной среды, снижение издержек на производство коммунальной продукции и услуг, приводит к ощутимым результатам по оздоровлению муниципальных бюджетов и повышению качества жилищно-коммунального обслуживания населения. Положительный опыт на этом направлении имеют города Новгород, Новочеркасск, Череповец, Петрозаводск, Нижний Новгород и др.

В то же время, как показала практика, достигнутые муниципальными образованиями положительные результаты по эффективному использованию финансовых ресурсов в жилищно-коммунальной сфере не всегда адекватно оцениваются субъектами РФ. Как правило, на новый отчетный период доходная база муниципальных образований, формируемая за счет отчислений от регулируемых налогов, корректируется в сторону уменьшения на величину экономии, достигнутой в результате проводимой властями муниципальных образований реформы ЖКХ. По существу, такие города оказываются наказанными за активное проведение преобразований в этом секторе экономики, что, по мнению аналитиков, совершенно недопустимо.

Нерешенной остается проблема компенсации муниципальным образованиям дополнительных расходов на содержание жилищно-коммунальной сферы в связи с существованием льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, установленных федеральными законами для отдельных категорий граждан. Правительству РФ необходимо разработать механизм компенсации расходов местных бюджетов по оплате этих льгот, обеспечивающий гарантированное поступление средств на эти цели из федерального бюджета.

Укреплению доходной базы местных бюджетов способствовало бы более оптимальное распределение налоговых поступлений между уровнями власти, а также создание возможностей для получения дополнительных доходов от находящихся на территории муниципальных образований объектов недвижимого имущества. Правительству РФ следует рассмотреть вопрос об отнесении к местным налогам налогов на имущество физических и юридических лиц, налога на землю, налога на недвижимое имущество и подготовить соответствующие поправки в проекты Бюджетного кодекса РФ и Налогового кодекса РФ. Значительное увеличение налоговых поступлений в местные бюджеты может дать налогообложение объектов недвижимости, числящихся незавершенными. Поскольку в соответствии с действующими правилами регистрация недостроенных объектов для целей налогообложения не производится, необходимо принятие нормативного правового акта федерального уровня, регламентирующего порядок кадастрового учета, регистрации и налогообложения незавершенных объектов недвижимости.

2.7. Оценка платежеспособности населения

Возможность и целесообразность повышения доли платежей населения в общей массе затрат на ЖКХ определяется уровнем доходов основной массы населения (табл. 2.10).

Анализ динамики доходов граждан России и структуры семейных бюджетов за последние годы, проведенный специалистами Министерства экономики и развития РФ, а также сделанный ими прогноз изменения этих показателей на ближайшие годы показывает, что реальные возможности для увеличения доли платежей населения за жилье и коммунальные услуги не соответствуют ожиданиям разработчиков программы реформы ЖКХ и запланированному в Концепции графику повышения соответствующего федерального стандарта.

Этот вывод сделан специалистами Минэкономики на основе анализа данных официальной статистики и учитывает средние по России показатели, которые, как известно, не совсем точно отражают реальную ситуацию, поскольку учитывают лишь официально зарегистрированные доходы граждан. Вместе с тем имеются основания полагать, что реальные доходы населения на самом деле выше официальных (по некоторым оценкам - примерно на треть). Поэтому основанием для принятия решения о назначении субсидий должна являться не справка с места работы, а декларация о совокупном доходе семьи. Это единственный способ реализации главной идеи субсидирования граждан - адресности социальной поддержки.

Существуют, однако, две проблемы, связанные, во-первых, с трудностью прогнозирования объема необходимых средств, выплачиваемых из конкретного бюджета, и, во-вторых, с необходимостью проверки достоверности содержащихся в декларации сведений.

Первая проблема со временем потеряет свою актуальность, так как появится практический опыт. Но на первом этапе в региональных бюджетах целесообразно заранее предусмотреть резервные фонды для направления их в те муниципальные образования, которые окажутся в наиболее тяжелой ситуации.

Вторая проблема, в принципе, может быть решена путем привлечения к программе субсидирования органов налоговой инспекции. Но поскольку это потребует укрепления территориальных отделений налоговых служб и решения на федеральном уровне вопроса об участии налогового ведомства в реализации реформы ЖКХ, возможность использования подобной схемы в ближайшее время маловероятно. Значительно проще осуществлять проверку достоверности декларируемых сведений силами муниципальных служб, предусмотрев в бланке заявления на предоставление субсидии положение о согласии заявителя на осуществление такой проверки.

Правильная оценка платежеспособности граждан важна не только для реализации программы субсидирования, но и для предотвращения обвального роста неплатежей. Увеличение уровня неплатежей представляет серьезную опасность для реализации реформы, поскольку в условиях постепенного сокращения бюджетного финансирования может свести "на нет" все усилия по совершенствованию механизма управления и развитию конкуренции в сфере предоставления жилищных услуг. Как показывает опыт, до тех пор, пока сохраняется гарантированное бюджетное финансирование, частные фирмы с удовольствием берут подряды на обслуживание жилого фонда. С ростом неплатежей и при отсутствии компенсации убытков за счет местного бюджета этот рынок потеряет для частных структур всякую привлекательность. Кроме того, в условиях недиверсифицированности потребления неплатежи снижают объем и качество продукции и услуг, потребляемых дисциплинированными плательщиками, либо приводят к увеличению тарифов.

2.8. Активизация дополнительных ресурсов

Значительным источником экономии финансовых ресурсов является снижение издержек на содержание жилищно-коммунальной сферы. Концепция реформы ЖКХ определяет эту задачу как одну из основных. По мнению аналитиков, она является ключевой. Эффективная работа по снижению издержек может одновременно ослабить нагрузку на бюджеты всех уровней и смягчить неизбежное увеличение доли семейных бюджетов, идущих на оплату жилья и коммунальных услуг.

Экспертные оценки, а также результаты проведенных в некоторых городах проверок механизма ценообразования на предприятиях-монополистах свидетельствуют о наличии существенных резервов для снижения затрат при производстве жилищно-коммунальных услуг. По существующим оценкам снижение затрат на 15-20% может быть достигнуто (и достаточно быстро) только лишь за счет проведения чисто технических мероприятий: проверок условий заключения договоров, правильности порядка расчета себестоимости за счет перехода на конкурсное размещение заказов и т. д. Дальнейшее снижение бюджетных затрат на содержание ЖКХ может быть достигнуто за счет модернизации инженерной инфраструктуры, и лишь в самую последнюю очередь за счет повышения доли платежей населения при условии роста благосостояния и платежеспособности граждан.

На первом этапе программа реформ ЖКХ концентрировала основное внимание на рационализации предоставления жилищно-коммунальных услуг, имея в виду в основном сферу обслуживания жилья. Между тем наибольшую долю расходов в ЖКХ составляют затраты на производство и транспортировку продукции коммунального назначения, в первую очередь тепла и горячей воды. На нужды теплоснабжения расходуется от 15 до 30% средств городских и районных бюджетов, во многих городах затраты на эти цели превышают расходы на здравоохранение и образование.

В расчете на 1 кв. м жилой площади в среднем по России потребление энергии в 2-3 раза превышает западноевропейский уровень. Несмотря на наличие в России более сурового климата, потребление тепловой энергии происходит у нас крайне нерационально. Причинами этого являются низкая эффективность процесса производства тепловой энергии, техническое несовершенство российских систем теплоснабжения, большое количество потерь теплоносителя, экономические условия и другие причины.

2.9. Задача ресурсосбережения

Решение задачи энерго- и ресурсосбережения способно значительно сократить издержки на содержание жилищно-коммунальной сферы и тем самым привлечь в местные бюджеты дополнительные финансовые ресурсы. Это, в свою очередь, позволит решить задачу повышения надежности электро- и теплоснабжения, что в российских условиях является необходимым фактором обеспечения социальной и политической безопасности.

По оценкам специалистов, срок окупаемости ресурсосберегающих проектов муниципального уровня составляет 3-5 лет. Однако большинство муниципальных образований не располагают необходимыми собственными средствами для реализации этих программ. Отсутствие у предприятий коммунальной энергетики средств на модернизацию ключевых элементов инфраструктуры при высокой степени изношенности основных фондов не позволяет обеспечить требуемые параметры и надежность качества теплоснабжения.

С целью создания благоприятных условий для финансирования внедрения энерго- и ресурсосберегающих технологий специалисты считают целесообразным решение на федеральном уровне следующих вопросов:

1. разработать механизм долгосрочного кредитования муниципальных проектов реконструкции объектов жилищно-коммунального хозяйства, внедрения энерго- и ресурсосберегающих технологий;
2. в рамках программ поддержки малого и среднего бизнеса, разрабатываемых и реализуемых органами государственной власти на федеральном уровне и уровне субъектов РФ, предусмотреть специальные программы по энерго- и ресурсосбережению; при распределении средств федерального бюджета на поддержку малого и среднего бизнеса предусмотреть отдельной строкой средства на поддержку программ энерго- и ресурсосбережения;
3. распространить на предприятия, осуществляющие производство энерго- и ресурсосберегающего оборудования и внедрение энерго- и ресурсосберегающих технологий, льготу по уплате налога на прибыль, предусмотренную для малых предприятий в соответствии с п. 4 ст. 6 Закона РФ "О налоге на прибыль";
4. установить льготу по налогу на прибыль для предприятий жилищно-коммунального хозяйства, производящих реинвестирование прибыли в программы энерго- и ресурсосбережения в системах тепло- и водоснабжения;
5. внести изменения и дополнения в проект федерального закона "О лизинге", предусматривающие в случае приобретения в лизинг энерго- и ресурсосберегающего оборудования и линий по производству энерго- и ресурсосберегающих материалов:
   • рассрочку лизингодателю по уплате НДС за имущество, отдаваемое в лизинг;
   • отмену НДС с комиссионных платежей, уплачиваемых лизингодателю лизингополучателем.

2.10. Совершенствование тарифной политики, контроль за деятельностью локальных монополий и развитие конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг

Увеличение расходов на содержание ЖКХ в последние годы в значительной степени было связано с недостаточным государственным контролем за тарифообразованием, приведшем к резкому и зачастую необоснованному росту цен и тарифов на энергоснабжение жилищно-коммунального хозяйства при снижении надежности и качества предоставляемых услуг.

Анализ имеющихся данных показал, что стоимость одной и той же жилищно-коммунальной услуги в муниципальных образованиях одного субъекта РФ может отличаться в десять и более раз.

Тарифная политика естественных монополий, производящих продукцию жилищно-коммунального назначения, лишь усилила кризис неплатежей в этой сфере, сформировав безнадежные долги предприятий и учреждений бюджетной сферы, а также городских бюджетов по оплате электроэнергии и тепла. Формированию безнадежных долгов городских бюджетов способствует распространенная в последнее время практика бюджетного планирования дотаций муниципальным образованиям, при которой на уровне субъекта РФ директивным образом на 30-50% занижаются потребности города в дотациях на нужды теплоснабжения.

В соответствии с федеральным законодательством (Федеральный закон "О государственном регулировании тарифов на тепловую и электрическую энергию в Российской Федерации") регулирование тарифов на тепловую и электрическую энергию, отпускаемую коммунальными предприятиями, находящимися в муниципальной собственности, производится органами местного самоуправления. Регулирование тарифов на тепловую и электрическую энергию, отпускаемую энергоснабжающими организациями коммунальным предприятиям, производится региональными энергетическими комиссиями (РЭК), которые в соответствии с законом полностью независимы в своих решениях. Федеральная энергетическая комиссия России (ФЭК) в пределах своих полномочий вправе лишь утверждать методические указания для РЭК о порядке расчета тарифов на электрическую и тепловую энергию на потребительском рынке и рекомендации по установлению тарифов.

Преобразования в области совершенствования тарифной политики в большинстве случаев не могут эффективно осуществляться на муниципальном уровне, поскольку установление тарифов на тепло, поступающее от включенных в единую энергосистему теплоэлектроцентралей, является прерогативой региональных энергетических комиссий, а регулирование розничных цен на газ, отпускаемый населению, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 7 марта 1995 г. № 239, осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ. Муниципальные власти не имеют возможности осуществлять контроль за ростом этих компонентов коммунальных затрат, поскольку отсутствуют механизмы регулирования деятельности естественных монополий локального уровня, но самое главное - правовая основа для осуществления такого контроля.

Проблема сводится к следующим моментам:

• изначально требуется дать определение естественной локальной монополии и зафиксировать его в соответствующих правовых актах;
• полномочия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления осуществлять контрольные функции, а также сам механизм контроля должны быть обеспечены законодательно; необходимо принятие на федеральном и региональном уровне соответствующих законодательных актов;
• для действительно эффективного контроля ценовой политики предприятий-монополистов, действующих на локальном уровне, нельзя ограничиваться лишь проведением финансового аудита; обязательным инструментом контроля должен стать также аудит технологического процесса;
• очевидно, что аудиторские проверки и иные контрольные действия целесообразнее осуществлять с привлечением независимых инспекторов, обладающих необходимой квалификацией, подтвержденной соответствующей лицензией (так называемый "внешний аудит"); осуществление контрольных процедур непосредственно структурами, подчиняющимися органам госвласти субъектов РФ и органам местного самоуправления (так называемая "внутренняя экспертиза тарифов") - менее эффективный, но зато более дешевый вариант;
• поскольку "внешний аудит" является дорогостоящим мероприятием, целесообразность решения об обязательности его проведения неизбежно будет определяться возможностями его финансового обеспечения; при проведении "внутренней экспертизы тарифов" потребуется решать вопрос о нейтрализации влияния на результаты проверок субъективных факторов (например, "корпоративной солидарности" контролеров и проверяемых, взаимозависимости руководителей местных органов власти и представителей хозяйственных элит, возможного отсутствия независимых специалистов для проведения проверок технологического процесса);
• необходимо в кратчайшие сроки завершить подготовку методики проведения финансового аудита локальных монополий и утвердить ее на федеральном уровне, а также проработать вопрос о механизме проведения технологического аудита; важной задачей федерального правительства является организация подготовки специалистов для проведения финансового и технологического аудита в сфере жилищно-коммунального хозяйства, а также осуществление лицензирования аудиторских кампаний.

В качестве первоочередных мер Правительству РФ необходимо принять решение об обязательном проведении экспертизы тарифов предприятий-монополистов, производящих продукцию и услуги жилищно-коммунального назначения.

Для проверки обоснованности затрат, входящих в структуру тарифов на продукцию и услуги жилищно-коммунального назначения, в субъектах РФ целесообразно сформировать специальные комиссии, включив в их состав представителей органов местного самоуправления, территориальных отделений Государственного антимонопольного комитета РФ, работников органов государственной жилищной инспекции.

Органам исполнительной власти субъектов РФ необходимо согласовать процедуру установления региональными энергетическими комиссиями тарифов на электрическую и тепловую энергию, отпускаемую коммунальным предприятиям, а также отпускных цен на газ для населения, с планами реализации региональных и муниципальных программ реформирования жилищно-коммунального хозяйства. Принимая во внимание, что энергетическая составляющая доминирует во всех тарифах на коммунальные услуги, формируемые в муниципальных образованиях, органам исполнительной власти субъектов РФ следует пересмотреть состав региональных энергетических комиссий, включив в их состав представителей органов местного самоуправления. Подобная практика имеет место в Республике Карелия, Мурманской, Сахалинской, Челябинской областях и других субъектах Федерации.

В среднесрочной перспективе для решения вопроса совершенствования тарифной политики потребуется, во-первых, принять поправки к Федеральному закону "О естественных монополиях", в том числе определяющие понятие и характеристики локальной монополии, и, во-вторых, на уровне субъектов РФ разработать и принять законодательные акты, позволяющие органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления эффективно контролировать вопросы ценообразования на предприятиях, относящихся к естественным локальным монополиям. В некоторых регионах уже приняты законодательные акты подобного рода, и эти задачи начинают постепенно решаться. Но в целом проблема остается достаточно острой для большинства муниципальных образований.

Что касается вопроса совершенствования управления жилым фондом, а также задачи демонополизации и развития конкурентной среды, то опыт первого этапа реформы показывает, что заметного снижения затрат по этому направлению не наблюдается. Независимыми экспертами выявлена тенденция, при которой экономия бюджетных затрат, полученная при переходе на конкурсную основу обслуживания жилья, практически повсеместно уравновешивается (а кое-где и перекрывается) повышением затрат на управление жилищным фондом. Так, например, на практике создание служб заказчика зачастую рассматривается городскими чиновниками вовсе не как инструмент повышения эффективности работы ЖКХ, а как возможность получить дополнительные ставки. Да и сама идея Концепции, отводящая роль заказчика не потребителю, а муниципальной структуре, приводит к осуществлению контроля за деятельностью подрядчика не "естественным образом" (т. е. потребителем), а путем организации контроля "сверху". Нормальный контроль по этой схеме требует значительного количества людей, что приводит к увеличению затрат на управление жилым фондом. При этом эффективность дорогостоящего контроля "сверху" будет все равно ниже, чем осуществление "бесплатного" контроля со стороны самого потребителя.