Характеристика и основные направления развития коммунального хозяйства

2.2. Жилье и развитие местной среды обитания

Существенную роль в решении жилищной проблемы играет местоположение жилья по отношению к объектам социальной инфраструктуры, а также экологические параметры окружающей среды обитания. При оценке жилой недвижимости - это зачастую решающие факторы. Жилье все больше рассматривается не как обособленный объект, а как часть общей системы развития городов. В западных странах в связи с этим даже появился специальный термин - "social marking" (социальное маркирование территории). В настоящее время все чаще принято считать, что продается не просто жилье, а образ жизни. Здесь следует различать понятие "жилья" как крыши над головой и "дома" как места, где человек может выразить себя, проявить свою личность в частной обстановке, в общении с близкими людьми. В рекламе все чаще подчеркивается в качестве удорожающего фактора "вид из окна".

При формировании жилой среды следует учитывать и экологические вопросы - в настоящее время в России сложилась сложная экологическая обстановка. Так, например, около трети населения страны используют в питьевых целях воду из нецентрализованных источников водоснабжения, наиболее подверженных загрязнению.

Наличие возможности обеспечить население жильем является важным фактором социально-экономического развития территории. Отсутствие достаточного количества жилья в данной местности снижает мобильность рабочей силы и развитие экономики. При этом важное значение имеет и качество жилого фонда. С одной стороны, отсутствие жилья, привлекательного для высокодоходных групп населения, усиливает проблемы с развитием данной территории. Это, кстати, означает, что местные власти не могут обеспечить занятость на уровне среднего класса. С другой стороны, отсутствие разнообразного жилья, наоборот, снижает возможности более низкооплачиваемых работников, так как им придется жить за пределами местности, где они работают, но не могут найти себе жилье. Следовательно, повышаются расходы на транспорт - общественный или личный. Кроме того, могут возникать социальные проблемы.

Важное значение приобретают и вопросы использования земли, так как возникает проблема свободных территорий. В результате жилищное строительство выходит в пригороды, встает вопрос транспортного обеспечения и благоустройства. С другой стороны, местные жители могут быть недовольны дальнейшим развитием своей уже сложившейся территории.

Следует также иметь в виду, что потребность может формироваться на основе разрешения противоречий: с одной стороны, по отношению к официально признанному в данном обществе стандарту достойного жилья (потребность существует, когда жилищные условия населения не отвечают этим стандартам). С другой стороны, она формируется по отношению к предпочтениям населения.

2.3. Современное состояние жилищно-коммунального хозяйства

Вопрос о необходимости проведения реформы жилищно-коммунального хозяйства приобрел особую актуальность в начале 1990-х гг. Так, проблемы жилищно-коммунальной реформы - тенденции развития и проблемы реализации на муниципальном уровне - подробно рассматривались в материалах аналитической записки, разработанной Управлением Президента РФ по вопросам местного самоуправления, Комиссией по социально-экономическим проблемам муниципальных образований Совета по местному самоуправлению в РФ. Одобренная Указом Президента РФ "Концепция реформирования жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации" определила цели, задачи, основные принципы и параметры преобразований в этом секторе экономики. Основная нагрузка по практической реализации реформы жилищно-коммунального хозяйства ложилась на органы местного самоуправления.

Подавляющее господство государственной собственности, высокая централизация управления, искусственная монополизация и значительная дотационность этой сферы сформировали искаженную мотивацию поведения всех субъектов взаимоотношений и обусловили общую неэффективность функционирования жилищно-коммунальной сферы.

Так называемый "затратный механизм", доминировавший в этой сфере, являлся характерной чертой всей экономики страны того периода, что объективно должно было предполагать использование для реформирования жилищно-коммунального хозяйства тех же механизмов, что и в любом другом секторе экономики. Однако подходы к реформированию этой сферы оказались принципиально иными, что во многом определило характер проблем и процессов, свойственных современному этапу реформы ЖКХ.

Принятие Верховным Советом РФ в 1991 г. постановления № 3010 создало условия для осуществления процесса передачи в муниципальную собственность государственного и ведомственного жилого фонда, объектов инженерной инфраструктуры, жилищно-эксплуатационных и ремонтно-строительных организаций, находившихся ранее в ведении местных Советов и приватизируемых предприятий. Таким образом, создавалась материально-техническая основа для управления жилым фондом на муниципальном уровне. Взамен существовавшей ранее ведомственной управленческой вертикали формировалась децентрализованная муниципальная система управления жилищно-коммунальным хозяйством, характеризующаяся многообразием вариантов в зависимости от специфики территорий и местных условий.

Характер дальнейших процессов в преобразовании системы отношений в жилищно-коммунальной сфере во многом определился принятым в то время порядком приватизации жилья. За первые пять лет реформы ЖКХ в результате политики приватизации гражданами жилого фонда сформировался вторичный рынок жилья. По данным Госстроя России, доля частного жилого фонда увеличилась с 30% в 1991 г. до 52% в 1996 г. В собственность граждан было передано 36,8% всего государственного и муниципального жилого фонда России, подлежащего приватизации.

Сегодня очевидно, что принцип добровольной, бесплатной и неограниченной во времени приватизации жилья не привел к формированию в России класса собственников-домовладельцев, способных стать движущей силой реформы ЖКХ. Собственники приватизированных квартир не обязаны были брать на себя какие-либо обязательства по управлению жилыми зданиями. В результате процесс преобразования отношений собственности в жилищной сфере сдерживался отсутствием у жителей стимулов для приватизации собственных квартир (кроме случаев, связанных с необходимостью продажи, обмена или наследования жилья), а также нежеланием владельцев приватизированных квартир (при отсутствии у многих из них реальных возможностей для выполнения этих функций) брать на себя ответственность по содержанию мест общего пользования своих домов. Подавляющее большинство зданий до сих пор находится в муниципальной собственности, даже если значительная часть квартир в них приватизирована.

В итоге избранная модель приватизации жилья сформировала лишь вторичный рынок квартир, но совершенно не затронула проблему формирования рынка жилищно-коммунальных услуг и не повлияла на совершенствование механизмов управления и обслуживания жилого фонда.

В начале 1990-х гг. тарифы на жилищно-коммунальные услуги поддерживались на чрезвычайно низком уровне и дотировались государством на 90%. Квартирная плата, включающая платежи граждан за коммунальные услуги, составляла всего лишь около 2,5% среднего дохода семьи рабочего и служащего, что рассматривалось государством и обществом как одно из важнейших социальных завоеваний. При проведении масштабной либерализации цен в 1992 г. было принято решение не затрагивать уровень тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения. Впоследствии это дало основание некоторым экспертам считать, что был упущен весьма благоприятный момент для формирования механизмов финансирования ЖКХ за счет потребителей и появления мотивации для быстрых и эффективных институциональных изменений с этой сфере. Однако тогда было принято по-своему обоснованное решение о приспособлении уровня тарифов для частных лиц к динамике роста доходов населения, призванное смягчить резко возросшую нагрузку на семейные бюджеты, вызванную либерализацией цен.

Со вступлением в силу в конце 1992 г. Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики" и принятием в 1993 г. ряда нормативно-правовых актов Президента и Правительства РФ сложились основные концептуальные подходы к реформированию жилищно-коммунального хозяйства, сохранившиеся практически без изменений вплоть до сегодняшнего дня.

В области оплаты жилья и коммунальных услуг была принята стратегия ее постепенного повышения. К 1998 г. предполагалось довести до 100% уровень покрытия затрат на содержание ЖКХ за счет жителей, развивая одновременно систему социальной поддержки малообеспеченных слоев населения путем предоставления им бюджетных субсидий адресного характера на основе добровольно-заявительного механизма их назначения. В качестве критерия должны были использоваться нормативно установленная доля расходов на жилищно-коммунальные услуги в семейном бюджете и социальная норма площади жилья, установленная для каждого региона.

В области институциональных преобразований концепция реформ предполагала децентрализацию и упрощение структуры управления ЖКХ в основном путем разделения функций заказчика и подрядчика. В условиях медленного преобразования реальных отношений собственности в этой сфере службы заказчика должны были представлять интересы жильцов муниципального жилого фонда во взаимоотношениях с подрядчиками. Главной целью подобных преобразований являлось снижение затрат при одновременном повышении качества предоставления жилищно-коммунальных услуг, чему должен был способствовать принцип конкурсного отбора подрядчиков в тех сферах, где объективно возможна демонополизация (прежде всего, в обслуживании жилого фонда). Вопросы регулирования деятельности локальных естественных монополий на первом этапе развития не получили, в том числе по причине отсутствия необходимой нормативно-правовой основы для решения данной задачи.

Опыт преобразования жилищно-коммунальной сферы (1994-1996 гг.) позволил аналитикам оценить исходные позиции, с которых начиналось движение на втором этапе реформы (с 1997 г.), а также определить круг проблем на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, осложняющих решение задачи повышения эффективности функционирования жилищно-коммунальной сферы.

В оценке итогов первого этапа реформы рабочая группа Комиссии по социально-экономическим проблемам муниципальных образований пришла к следующим принципиальным выводам:

Среди российских городов к настоящему времени существует значительная дифференциация по темпам, направлениям и масштабу жилищно-коммунальной реформы. В разных городах сформировались совершенно различные принципы и структуры управления жилищно-коммунальным хозяйством.

Значительную роль в этом процессе сыграл субъективный фактор - уровень понимания важности проблемы главами муниципальных образований, а также наличие с их стороны "доброй воли" или определенных политических интересов.

Опыт последних лет реализации реформы ЖКХ на региональном и муниципальном уровнях свидетельствует, что, несмотря на определенные успехи "городов-лидеров", в целом по России ожидаемого эффекта реализация реформы пока не принесла. Внедрение запланированных ранее мероприятий по реализации реформы, сводимых в основном к институциональным преобразованиям, не дало ожидаемого финансового эффекта. По-прежнему велика бюджетная нагрузка на содержание ЖКХ, эффективность механизмов управления сохраняется на низком уровне, практика ценообразования по-прежнему исходит из затратного принципа формирования себестоимости продукции и услуг, качество предоставляемых услуг оставляет желать лучшего, а состояние жилого фонда и инженерных коммуникаций ухудшается год от года.

Ситуация усугубляется тем, что в настоящее время из-за развития бюджетного кризиса ощущается острая нехватка средств, необходимых для поддержания финансирования ЖКХ на прежнем уровне. Таким образом, ресурс относительной устойчивости системы, позволявший осуществлять стратегию ее постепенного преобразования, неуклонно снижается. Чрезвычайно актуальной становится задача интенсификации хода реформы и повышения ее результативности.

Из вопроса "местного значения" реформа ЖКХ превратилась в ключевой вопрос государственной социально-экономической политики, требующей комплексного системного подхода при ее реализации и управления процессом реформы как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.

2.4. Оценка региональных программ реформирования жилищно-коммунального хозяйства

В качестве основного инструмента реформы ЖКХ Концепция предполагает разработку региональных и муниципальных программ, планов конкретных действий с учетом национальных, финансовых, географических, климатических и других особенностей территорий. Указом Президента РФ от 27 мая 1997 г. № 528 органам государственной власти субъектов Федерации было предложено до 1 августа 1997 г. завершить разработку таких программ.

Проведенный независимыми экспертами предварительный анализ ряда региональных программ, оцененных Госстроем как наиболее проработанные, позволил сделать следующие замечания.

Сам факт начала работы над региональными программами проведения жилищно-коммунальной реформы сыграл чрезвычайно важную и положительную роль. Была проведена необходимая работа по упорядочению представлений региональных администраций о жилищно-коммунальной сфере и во многих случаях - достаточно полный количественный анализ ее состояния (например, в программах республик Карелии, Якутии, Архангельской, Нижегородской областей и ряде других).

При этом, по мнению экспертов, практически все из проанализированных ими программ содержат ряд характерных недостатков.

Задача реформирования жилищно-коммунальной сферы объективно должна иметь комплексный характер, в то время как в предъявленных региональных программах, как правило, присутствует отраслевой подход. Это существенно сужает набор средств, которые могли бы применяться при реализации реформы на местах.

Недостаточное внимание уделяется изменению отношений в процессе реализации реформы между уровнями власти, а также между производителями и потребителями коммунальных услуг.

Предлагаемые в программах изменения нормативно-правовой базы не покрывают всего спектра проблем, требующих законодательного решения на уровне субъектов РФ.

Проведение реформы невозможно без ее ресурсного и в том числе финансового обеспечения. Это ясно осознают авторы всех проанализированных экспертами программ. Однако в качестве средств реализации этой задачи предусматривается в основном лишь усиление контрольной и отчетной функций при расходовании финансовых средств, а также совершенствование механизмов поступления и рационального использования бюджетных средств - трансфертов и субсидий. В некоторых регионах (например, в Саратовской области) рассматривается возможность включения в тарифы инвестиционной составляющей. По мнению экспертов, необходим более тщательный анализ всех имеющихся ресурсов, а также проработка возможных путей привлечения инвестиций в жилищно-коммунальную сферу из различных источников. Наиболее перспективным направлением при разработке региональных и муниципальных программ является использование комплексного межотраслевого подхода, а также рассмотрение инженерной инфраструктуры как самостоятельного ресурса развития территории.

Недостаточное внимание в рассмотренных программах уделяется разработке методического обеспечения реформы ЖКХ на региональном уровне с учетом адаптации основных ее направлений применительно к местным условиям.

Таким образом, к концу 1997 г. далеко не все регионы оказались готовы к проведению нового этапа реформы жилищно-коммунального хозяйства, хотя новые критерии предоставления дотаций из федерального бюджета начали действовать уже с середины 1997 г. Это означает, что различия в степени реализации реформы ЖКХ между вырвавшимися вперед и только еще приступающими к реформированию этой сферы городами и регионами будут сохраняться какое-то время.

К тому же не все регионы и города в силу объективных причин способны предоставить населению минимальные социальные гарантии по обеспечению качества жилой среды (включающей в себя условия проживания, качество, количество и структуру предоставляемых жилищно-коммунальных услуг), а также гарантии по обеспечению жилищными субсидиями всех нуждающихся хотя бы в пределах соответствующего федерального стандарта.

До сих пор не разработаны государственные минимальные социальные стандарты, что значительно осложняет процесс планирования бюджетных средств, предназначенных для дотирования ЖКХ. Очевидно, что в этой ситуации следует идти по пути утверждения в субъектах РФ собственных региональных минимальных социальных стандартов (что уже сделано в ряде субъектов РФ) либо использовать для расчетов потребностей муниципальных образований финансовые нормативы.

Отчасти выравниванию регионов и муниципальных образований по показателям результативности может способствовать интенсификация организационно-методической работы на уровне субъектов РФ (в том числе активный обмен опытом между городами) при обеспечении необходимой координации этой деятельности из "центра".

2.5. Проблема учета местных особенностей

При разработке региональных и муниципальных программ выявился ряд проблем, связанных с принципиальной возможностью, а также целесообразностью реализации некоторых положений Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в конкретных регионах и городах России. Анализ показывает, что в условиях конкретного региона или города реализация обязательных федеральных стандартов не всегда приводит к требуемому результату. Отказ же от исполнения стандартов неминуемо влечет за собой санкции, которые в ряде случаев вряд ли можно считать справедливыми.

Так, по оценке экспертов, введение дифференцированных федеральных стандартов стоимости жилищно-коммунальных услуг по регионам не учитывает внутрирегиональные различия, определяемые особенностями жилищного хозяйства и связанного с ним типичного набора услуг в конкретных городах. Также не принимаются в расчет технологические различия в системах тепло- и водоснабжения, которые могут привести к существенной разнице в издержках. Существующая система бухгалтерской отчетности не унифицирована, тарифы в различных городах включают в себя разный состав затрат. Расходы на управление жилищным фондом везде финансируются по-разному: либо за счет тарифов, либо напрямую из местного бюджета. На величину тарифов существенно влияет и различие среднего уровня оплаты труда, сложившегося в различных городах.

В результате может оказаться, что внутрирегиональные различия будут более существенными, чем межрегиональные, а это уже ставит под сомнение целесообразность и возможность использования классификации по регионам как основы для дифференциации федеральных стандартов стоимости услуг.

Еще одна проблема связана с введением единой универсальной шкалы повышения доли оплаты жилья и услуг за счет населения. При этом реальные возможности для экономии бюджетных затрат в конкретном городе или регионе не учитываются, хотя введение соответствующего федерального стандарта преследует именно эту цель. Реальная экономия бюджетных средств может возникнуть только в том случае, когда сэкономленные на повышении тарифов бюджетные средства превышают дополнительные бюджетные расходы на выплату жилищных субсидий и прирост объема так называемых "безнадежных" неплатежей, неизбежно возникающих вслед за каждым повышением тарифов для населения. В противном случае ничего, кроме усиления бюджетной нагрузки и создания социальной напряженности, исполнение этого стандарта не принесет.

Очевидно, что оптимальный предел повышения доли платежей населения различается по городам и регионам и зависит от уровня и структуры доходов населения, уровня тарифов в жилищно-коммунальном хозяйстве, которые в свою очередь зависят от ряда объективных факторов (климатических условий, удаленности от мест добычи топлива, технологического цикла в производстве продукции коммунального назначения и др.). Существуют города, которые уже сейчас могут безболезненно перейти на 100%-е покрытие затрат за счет населения. Другие же - особенно малые города - не смогут реализовать заданные Концепцией параметры перехода без ущерба для местных бюджетов и поэтому вряд ли пойдут на это. Но с точки зрения федерального стандарта, который, как правило, почти без изменений воспроизводится на местном уровне в виде регионального стандарта и также не учитывает долю семей, получающих субсидии, оба эти города будут оцениваться одинаково.

Таким образом, внимание акцентируется по меньшей мере на двух основных вопросах, поставленных перед Советом по местному самоуправлению в Российской Федерации:

1. о необходимости учета местных особенностей при планировании процесса реформы на федеральном уровне;
2. о разделении ответственности и полномочий при реализации реформы между федеральным уровнем, субъектами РФ и местным самоуправлением.

Данная позиция основывается на мнении многих руководителей муниципальных образований - членов Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации.