Национальная статистическая система
Формы региональной децентрализации
Региональная децентрализация может иметь две формы:
- региональные статистические службы относительно независимы от НСС; это, в частности, относится к странам с федеративным устройством;
- в других системах региональным службам может быть поручен только сбор данных (иногда также обработка и распространение данных) под руководством НСС.
Руководство в последней модели может быть:
- прямое: региональные службы находятся в подчинении национальной службы и полностью контролируются НСС, и их сотрудники являются сотрудниками НСС; это называется "вертикальной системой";
- непрямое: региональные службы подчиняются региональным властям и взаимодействуют с НСС на основе правовых норм и соглашений; это называется "горизонтальной системой".
В регионально децентрализованной статистической системе региональные власти, формирующие статистику, могут быть более или менее независимы от НСС. Это относится, в частности, к странам с федеративным устройством, где штаты или автономные районы, составляющие федерацию, имеют высокую степень независимости, в том числе в сфере статистики. Это относится, например, к Федеративной Республике Германии и Испании. Однако, в идеале статистическая работа регионов должна быть скоординирована таким образом, чтобы она являлась существенной и неотъемлемой частью национальной статистической системы. В некоторых случаях региональные статистические службы имеют право на оказание интегрированных услуг: сбора, обработки данных и распространения статистических результатов. В других случаях они в первую очередь собирают данные. Региональные статистические службы могут непосредственно руководиться НСС, а их сотрудники – быть сотрудниками НСС. Такие системы иногда называют "вертикальными". В других случаях региональные статистические службы входят в состав региональной администрации, и их персонал представлен работниками этой администрации. Такие системы иногда называют "горизонтальными". Очевидно, что горизонтальные системы труднее координировать, так как статистический персонал находится в двойном подчинении. Координация в таких случаях требует основательных договоренностей между НСС и региональными администрациями.
Признаки качественной статистической системы
Качественные статистические системы характеризуются четырьмя основными элементами:
- "независимость": система должна обладать "общепризнанным положением профессиональной независимости";
- востребованность: система должна предоставлять статистику, необходимую пользователям;
- доверие: система должна предоставлять статистику, которая в целом считается надежной;
- координация: система предоставляет статистику, сопоставимую по разным областям и периодам времени.
Как упоминалось ранее, НСС и статистические системы в целом не бывают полностью независимыми. Тем не менее, чтобы официальная статистика заслуживала доверия, статистики должны обладать высокой степенью профессиональной независимости, и это должно находить широкое признание со стороны политиков и общественности. Далее, хорошая статистическая система должна предоставлять статистику, необходимую для различных целей государственного управления, например, для разработки политики, планирования, мониторинга и оценки. Поскольку национальные статистические системы должны служить обществу в целом, статистические данные также должны иметь практическую ценность для негосударственных пользователей: предприятий, исследовательских учреждений и т. д. Очевидно, что статистические данные также должны восприниматься с высокой степенью достоверности; они должны представлять реальную картину социально-экономических условий и развития. Наконец, хорошие статистические системы должны быть скоординированы в том смысле, что статистические данные из различных областей и на различных временных интервалах можно осмысленно сравнить.
Профессиональная независимость
Чтобы быть достаточно независимой, НСС должна обладать следующими полномочиями:
- принимать профессиональные решения о методологии;
- принимать профессиональные кадровые решения: назначение и продвижение статистического персонала должно быть основано на квалификации, а не на бюрократических правилах;
- публиковать статистическую информацию без предварительного согласования на основе заранее определенных графиков публикаций;
- разъяснять статистические результаты законодателям, СМИ и общественности;
- определять приоритеты.
Что означает "профессиональная независимость"? Это означает, что НСС и статистики, работающие в других частях системы, должны иметь право принимать определенные ключевые технические решения на строго профессиональных основаниях. В первую очередь, эти решения относятся к статистической методологии в самом широком смысле: выборки, формат анкет, определения и классификации, а также обработка и редактирование данных. Во-вторых, важную роль играют кадровые решения. Хотя НСС должны в целом соблюдать правила гражданской службы, эти правила не должны препятствовать оптимальному наполнению кадров. Кадровые решения должны прежде всего основываться на квалификации в целях обеспечения высокой степени профессионализма работников. В-третьих, важно, чтобы статистическая информация могла быть опубликована без предварительного политического согласования. Когда общественность знает или подозревает, что правительство имеет право повлиять на сроки и содержание публикуемых статистических данных, это наносит вред их достоверности. В-четвертых, статистики должны иметь право свободно говорить о статистике и давать разъяснения средствам массовой информации и другим заинтересованным сторонам без необходимости предварительного согласования с правительством. Наконец, статистики должны обладать некоторыми полномочиями принимать решения о приоритетах; например, в таких вопросах, как определение первоочередных или наиболее важных мероприятий с учетом потребностей статистической системы в целом. В идеале, годовая программа работы должна быть согласована с органом, который включает в себя пользователей, например, комиссией, советом по статистике или иным национальным статистическим органом.
Публикация информации
- Решения о публикации статистических данных должны приниматься главным статистиком
- Календарь публикаций помогает избежать задержки публикации политически нежелательной статистики
- Некоторые важные материалы могут быть просмотрены ограниченным числом государственных чиновников до публикации, но их число должно быть крайне ограниченно, а временной интервал между предварительным ознакомлением и публикацией – очень коротким; при этом соответствующие договоренности должны быть оглашены
Как мы уже видели, для независимости статистической системы важно, чтобы статистическая информация могла быть опубликована без предварительного согласования с правительством. Существуют примеры сокрытия правительством нежелательных статистических результатов или отсрочки выхода данных, поскольку они считаются политически вредными и неуместными. В качественных статистических системах лицо, возглавляющее НСС – для краткости главный статистик – должно принимать решения о том, когда и как будут опубликованы статистические результаты. В связи с этим для обеспечения независимости странам рекомендуется вводить практику представления так называемых календарей публикаций, в которых приводятся даты и время опубликования статистики. Для предоставления правительству времени для подготовки какого-либо заявления в отношении новой статистики, приемлемо, чтобы крайне ограниченное число государственных чиновников могло ознакомиться с результатами перед их публикацией. Однако, отведенное для ознакомления время должно быть как можно более коротким, и любые связанные с этим договоренности должны быть преданы гласности.
Определение приоритетов
- С учетом доступного бюджета, принятие решений о приоритетах статистических программ должно быть в принципе возложено на НСС (эффективность затрат)
- Тем не менее, такие решения всегда должны быть основаны на широкой общественной и политической поддержке (спрос)
- Должны предоставляться данные, удовлетворяющие потребности пользователей (потребности пользователей)
- Более того, возможны законодательные ограничения; предоставление определенной статистики может быть предусмотрено законом, например, переписи населения и индекса потребительских цен (законодательные обязательства)
- Должны проводиться такие обследования, которые дают наиболее качественные результаты (обеспечение качества)
Почти всегда и во всех странах спрос на статистические данные превышает имеющиеся ресурсы. Это делает неизбежным расстановку приоритетов. Решения о приоритетах могут приниматься на различных уровнях. В самом широком смысле они относятся к решениям о том, какие статистические данные собирать, а какие нет. Ввиду необходимости, чтобы статистические системы были востребованными, такие решения могут приниматься только на основе широкой политической и общественной поддержки, а также ожидаемого качества результатов, имеющихся людских и других ресурсов. При расстановке приоритетов следует также принимать во внимание правовые условия: законы могут предписывать или подразумевать предоставление определенных статистических данных. Например, во многих странах законодательно введена перепись населения, проводящаяся один раз в десять лет. В более узком смысле расстановка приоритетов относится к принятию решений о распределении ресурсов на различные оперативные мероприятия, например, усилия, направляемые на проведение определенного обследования, или стоит ли тратить дополнительные ресурсы на национальные счета, а не на на статистику цен. Существенное важно, чтобы ресурсы расходовались на мероприятия, которые с большой долей вероятности могут обеспечить успех в формировании качественной статистики. Ресурсы являются необходимым условием, но конечной целью является достижение надежных результатов. В развивающихся странах, например, обследования домашних хозяйств часто являются эффективным способом расходования средств; их результаты в целом считаются весьма надежными.
Востребованность
Статистическая система должна ориентироваться на пользователей
Способы обеспечить востребованность:
- получение предварительной информацией о потребностях пользователей (например, через совет пользователей);
- программы, которые относительно легко могут быть адаптированы к изменяющимся потребностям;
- обеспечение гибких возможностей на случай особых запросов;
- вхождение в сеть международных статистических организаций важно для того, чтобы быть в курсе новых тенденций в статистике;
- пользователи должны быть информированы;
- большинство рядов данных должно быть неизменяемыми временными рядами.
Чтобы быть востребованными, статистические системы должны ориентироваться на потребности пользователей. Пользователи могут иметь разнообразные интересы, некоторые из которых могут противоречить друг другу. На практике невозможно полностью удовлетворить все потребности пользователей. Однако, статистическая система должна пытаться в максимально возможной степени удовлетворить их самые важные потребности. Совет пользователей является полезным инструментом для обеспечения широкой обратной связи с пользователями и их поддержки. Кроме того, востребованность может стать выше, если статистические программы могут легко адаптироваться к меняющимся потребностям. Даже тогда, когда статистические программы тщательно планируются и основываются на тщательных консультациях с пользователями, могут возникнуть особые потребности в данных. Чтобы быть в состоянии удовлетворить эти потребности, статистической системе необходимо иметь некоторые гибкие возможности. Наконец, будучи частью международного статистического сообщества, статистические организации могут быть в курсе мировых тенденций и опыта других стран в области статистики. Предполагается, что пользователи информированы и знают свои потребности. Пользователям в основном необходимы временные ряды, то есть наборы данных, для которых определения, классификации и т.д. остаются неизменными с течением времени, делая возможными сравнения.