Формы (источники) права

11.5. Особенности источников финансового права

В настоящем параграфе будут рассмотрены источники финансового права в формально-юридическом смысле. Источники финансового права - это правовые акты представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, а также органов местного самоуправления, в которых содержатся нормы финансового права. В число источников финансового права можно включить: нормативно-правовые акты; нормативные договоры; судебный прецедент (наличие последнего источника вызывает споры в научной литературе).

Нормативно-правовые акты признаются источниками финансового права только в том случае, если в них нашли свое внешнее выражение нормы финансового права. Их отличительной чертой является разноуровневый характер. Так, нормы финансового права могут содержаться в нормативно-правовых актах, принятых федеральными и региональными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления. Причем нормы финансового права могут содержаться в нормативно-правовых актах, принятых и представительными, и исполнительными органами государственной власти.

Среди нормативно-правовых актов особо следует выделить Конституцию Российской Федерации, выступающую главным источником финансового права. На основе Конституции приняты все нормативно-правовые акты, регламентирующие финансовую деятельность государства, его органов и должностных лиц. Сама Конституция содержит нормы, непосредственно выступающие источниками финансового права. Например, Конституция закрепляет следующее: общая система налогов, взимаемых в федеральный бюджет и общие принципы налогообложения устанавливаются федеральным законом (ч. 3 ст. 75); государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом и размещаются на добровольной основе (ст. 75); Счетная палата обладает правом контроля за исполнением федерального бюджета (ч. 5 ст. 101) и т.д.

Финансовое право характеризуется отсутствием единого кодифицированного нормативного акта. Однако, в системе финансового законодательства в настоящее время приняты и действуют два кодифицированных нормативно-правовых акта федерального уровня: Налоговый кодекс Российской Федерации и Бюджетный кодекс Российской Федерации. НК РФ регулирует отношения по установлению, уплате, взиманию налогов и сборов в Российской Федерации, отношения налогового контроля и ответственности, а БК РФ регулирует отношения, возникающие в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней.

Следующую группу источников финансового права составляют не кодифицированные федеральные законы, которые можно разделить на две подгруппы: федеральные законы, полностью относящиеся к финансовому законодательству и содержащие нормы финансового права; федеральные законы, включающие отдельные нормы (группы норм) финансового права. Среди первой разновидности можно назвать законы "О валютном регулировании и валютном контроле", "О Центральном банке РФ (Банке России)", ежегодно принимаемые законы о бюджетах и др. Во вторую группу можно включить: Таможенный кодекс РФ, ФЗ РФ "О Правительстве РФ", ФЗ РФ "Об экспортном контроле", ФЗ РФ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" и др.

К другим нормативно-правовым актам федерального уровня относятся указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные инструкции и письма Министерства финансов РФ, указания, инструкции, положения Центрального банка РФ и т.д. Но не следует забывать, что ведомственные нормативные акты должны приниматься на основе закона и во исполнение закона, а не подменять самих законов.

Указы Президента РФ в сфере финансово-правового регулирования в основном носят организационный характер, т.е. содержат поручения органам власти по разработке тех или иных нормативных актов, определяют направления деятельности финансовых органов, а иногда, в случае отсутствия необходимого нормативного акта (или наличия пробела в существующем нормативно-правовом акте), содержат и конкретные правила поведения, обращенные ко всем участникам финансовых отношений. Например, длительное время действовал указ Президента РФ от 8 апреля 2003 г. № 410 "О первоочередных мерах по усилению системы валютного контроля в Российской Федерации".

Число постановлений Правительства РФ по вопросам государственных финансов велико. В частности, это постановления, определяющие правовой статус специально созданных финансовых органов, регулирующие основные условия выпуска и обращения государственных ценных бумаг и т.п.

Особую группу источников финансового прав занимают нормативные акты, принимаемые Центральным банком Российской Федерации, которые подразделяются на указания, положения и инструкции. В нормативных актах Центрального банка России содержатся правила, обращенные к другим кредитным организациям, которые, касаются установления различных банковских нормативов, правил обращения с наличностью, открытия и закрытия счетов, представления информации, ведения отчетной документации и т.д.

Система финансовых нормативно-правовых актов - разноуровневая. Помимо федеральных нормативно-правовых актов, огромный массив составляют нормативно-правовые акты субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Например, в любом субъекте России ежегодно принимается закон о бюджете. В структуре органов исполнительной власти субъектов Федерации также функционируют финансовые органы, наделенные в пределах своей компетенции правом принимать нормативные акты, обладающие региональным значением.

Нормативный договор как источник финансового права сравнительно недавно получил широкое признание и распространение. Источником финансового права выступают международные договоры России, договоры между Российской Федерацией и ее субъектами и договоры между отдельными субъектами России. Причем международные нормативные договоры могут непосредственно регулировать финансовые отношения, а могут содержать обязательства о принятии тех или иных нормативных актов в области финансового регулирования. Например, международные обязательства России в области борьбы с "грязными" денежными средствами и их "отмыванием" повлекли принятие ряда нормативно-правовых актов, направленных на усиление финансового контроля.

Международные договоры могут касаться устранения проблем двойного налогообложения. Так, между Правительством Российской Федерации и Правительством Государства Израиль заключена Конвенция "Об избежании двойного налогообложения и предотвращении уклонения от налогообложения в отношении налогов на доходы".

Источником финансового права является договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти республик в составе РФ", который устанавливает, что к совместному ведению относятся установление общих принципов налогообложения и сборов. Между Российской Федерацией и ее субъектами существуют и другие нормативные договоры, содержащие нормы финансового права.

Судебный прецедент длительное время не признавался источником права. В советский период категорически отрицалась возможность существования в нашей стране судебного прецедента, но в настоящее время отечественная правовая наука изменила свое мнение. Однако и сейчас не все так просто. Согласно ст. 126 и 127 Конституции России.

Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации дают разъяснения по вопросам судебной практики на основе ее обобщения, которые принимаются в форме постановлений, например, постановление Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. Постановления, вынесенные на основе обобщения судебной практики, часто содержат не только толкование норм финансового права, но и фактически вводят новые нормы. В Конституции России не указывается, что постановления Пленумов высших судебных органов имеют общеобязательный характер, но фактически нижестоящие суды и иные правоприменительные органы руководствуются ими и считают их общеобязательными. Проблема юридической силы и правовой природы постановлений Пленумов еще до конца не разрешена в юридической науке.

Особое место в системе источников финансового права занимают постановления и иные решения Конституционного Суда Российской Федерации. Согласно ст. 79 Федерального Конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" акты или отдельные положения, признанные Конституционным Судом РФ неконституционными, утрачивают силу. Таким образом, Конституционный Суд РФ формулирует обязательное для всех правило не применять эти акты. Кроме того, решения Конституционного Суда, включая выраженные в них правовые позиции, обязательны на всей территории РФ (ст. 6). Некоторые нормы финансового права рядом постановлений Конституционного Суда РФ были признаны противоречащими Конституции. Например, постановлениями Конституционного Cуда РФ от 12 мая 1998 г.

"По делу о проверке конституционности отдельных положений абзаца шестого статьи 6 и абзаца второго части первой статьи 7 Закона Российской Федерации от 18 июня 1993 г. "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением", от 15 июля 1999 г. "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР "О Государственной налоговой службе РСФСР" и Законов Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и "О федеральных органах налоговой полиции"" некоторые нормы финансового права были признаны противоречащими Конституции России. В других решениях Конституционного Суда впервые были сформулированы основные принципы налогообложения, получившие в дальнейшем законодательное закрепление в Налоговом кодексе Российской Федерации.

Правовая природа решений Конституционного Суда РФ достаточно спорна. По некоторым признакам, его решения близки к судебному прецеденту, но такое сходство является только внешним, так как решения Конституционного Суда обладают свойствами общеобязательности, в них формулируются правила-поведения, распространяющие свое действие на всю территорию Российской Федерации, что сближает их с признаками, характерными для нормативно-правового акта.