Реформы жилищно-коммунального хозяйства

3.2. Основные принципы реформирования жкх

Основные принципы реформирования ЖКХ определены в Указе Президента РФ № 528 от 27 мая 1997 г. "О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации" и в последовавших за ним документах. Они предполагают постепенный переход на оплату жилищно-коммунальных услуг населением с одновременным повышением эффективности деятельности ЖКХ. Недоплата бюджетами дотационных составляющих стоимости затрат на коммунальные услуги привела к тому, что фактически вся стоимость оплаты коммунальных услуг легла на плечи населения (при декларируемой на сегодня максимальной доле в 60%, а по отдельным регионам - в 40-50%). Фактическое отсутствие финансирования повышения эффективности вместе с изложенными выше причинами, усугубляющими повышение затрат, снизили фактический объем поставляемых услуг и проводимых работ в расчете на единицу вносимой за них платы - т. е. фактическая стоимость услуг и работ, оплачиваемых населением, возросла значительно выше, чем декларируется.

Отсутствие разработанных организационно-хозяйственных механизмов, реализующих достоверные декларативные принципы реформирования, привело к тому, что на практике реформы свелись к разгосударствлению и дроблению крупных региональных объединений жилищно-коммунального комплекса и переделу прав собственности на них без изменения экономической основы их взаимоотношений.

Стало очевидным, что продолжение использования нормативно-методической базы и тарифной системы, принятых в период централизованного управления (при отсутствии законодательной базы, регулирующей взаимоотношения в сфере ЖКХ, являющейся практически единственной условно легитимной основой деятельности) в новые экономические условия, привело бы к воспроизводству затратных тенденций при производстве жилищно-коммунальных услуг, расходованию основной части получаемых средств на заработную плату сотрудников и содержанию аппарата управления без инвестиций в основные средства производства. Это привело к старению и разрушению материально-технической базы ЖКХ и еще большему снижению эффективности производства, ухудшению положения предприятий ЖКХ и их работников, которые они связали с проводящейся реформой.

Структурные реформы вылились в создание в некоторых местах структур, выполняющих функции заказчика, и различных контролирующих, надзирающих, лицензирующих и сертифицирующих органов, которые при отсутствии экономической основы взаимоотношений превратились в дополнительную бюрократическую надстройку, живущую за счет тех же средств населения. Это еще более увеличило фактическую стоимость жилищно-коммунальных услуг и дискредитировало проводимую реформу.

Призывы к созданию собственников жилья и других объединений граждан, призванных управлять жилищным фондом, при отсутствии у них рычагов экономического контроля и воздействия как на предприятия ЖКХ, так и на обязанные дотировать затраты органы исполнительной власти, без разработанной экономической основы их взаимоотношений остались лишь декларациями и не дали результатов как для населения, так и для остальных участников.

Таким образом, безусловно прогрессивные идеи без практической проработки механизмов их реализации на местах и изменения экономической основы взаимоотношений и при отсутствии финансовой поддержки практической их реализации привели к негативным явлениям и ухудшению положения всех участников взаимоотношений в сфере ЖКХ.

Эти тенденции могут быть преодолены путем целевого финансирования разработки и внедрения организационно-хозяйственных механизмов с изменением экономических взаимоотношений в сфере ЖКХ за счет укрупнения их материально-технической базы и внедрения ресурсосберегающих технологий и независимого контроля за инвестициями и их результатами.

3.3. Тарифы на жилищно-коммунальные услуги

Тарифы на жилищно-коммунальные услуги (ЖКУ) растут (И. Башмаков, исполнительный директор Центра по эффективному использованию энергии )^{2Ведомости. 2003. 28 авг.}. В 2002 г., по данным Госстроя, россияне заплатили за эти услуги на 100 млрд руб. больше, чем в 2001 г. У населения возникает вопрос: когда же это кончится? У частного бизнеса, двинувшегося в коммунальный сектор, другой вопрос: до какого уровня можно повысить тарифы, чтобы окупить свои инвестиции? Ясных ответов на эти вопросы нет. Правительство установило максимально допустимую долю платежей за ЖКУ в доходах населения на уровне 22%. Если платить приходится больше, семья может получить помощь на оплату ЖКУ из бюджета.

Рассуждая чисто механически, чем выше установлен уровень расходов на ЖКУ, тем меньше расходы бюджета на предоставление жилищных субсидий. Однако механические расчеты к экономике часто неприменимы. Подобная ошибка федеральным правительством уже совершалась в отношении ставки подоходного налога. От ее повышения бюджет только потерял. Напротив, ее снижение привело к увеличению сборов подоходного налога, несмотря даже на то, что до сих пор многие "загнанные в тень" не спешат выходить на свет.

Правительство осознало, что для малообеспеченных уровень в 22% недопустим, и ввело специальную схему субсидирования - "второе основание" - для семей с доходами ниже бюджета прожиточного минимума. Доля платежей за ЖКУ для этих семей составила 1-5%. Теперь "второе основание" отменено. Введена новая схема. Для семей с доходом, равным 40% от прожиточного минимума, доля расходов на ЖКУ будет равна 10%. Самую значительную нагрузку по оплате ЖКУ - 18-22% - по-прежнему будет нести население со скромными доходами - бюджетники, семьи с двумя детьми и молодые семьи. Они отдадут за ЖКУ многократно большую долю своего дохода, чем их менее обеспеченные сограждане, и в несколько раз большую долю, чем самые обеспеченные семьи, и окажутся в самом невыгодном положении. Их наказывают больше всех.

Откуда взялась цифра 22%? На прямой вопрос специалисты в области ЖКХ не дают ясного ответа. Данные статистики США и Европы показывают, что 22% - это фактические и расчетные расходы за аренду, ремонт жилья и ЖКУ американских и европейских семей. В Евросоюзе доля этих расходов в семейных доходах составляет в среднем 21%. Таково же соотношение и для американских семей.

При том что американцы стали за последние 42 года в 2,5 раза богаче, доля их расходов на жилье в располагаемом доходе не изменилась. Несмотря на разрыв в уровне доходов самых бедных и самых богатых, достигающий, например, в Португалии 14 раз, доля расходов на аренду и содержание жилья у семей в разных доходных группах каждой страны стабильна, т. е. она не зависит от уровня доходов.

Второй важный момент: доля расходов на ЖКУ может определяться по-разному: по отношению к суммарному доходу, по отношению к доходу за вычетом налогов и, наконец, по отношению к расходам на потребление (за вычетом сбережений). Она повышается по мере вычета из доходов сначала налогов, а затем и сбережений. Для США доля расходов на жилье по отношению к располагаемому доходу составила 19% , а по отношению к доходу до налогообложения - уже примерно 15% , что существенно ниже 22%.

Третий момент - состав жилищных расходов. В странах Запада они включают в себя: фактические затраты на аренду жилых помещений; расчетную стоимость аренды жилья, в котором проживают его владельцы (это не реальные расходы, а чисто условная расчетная величина, которая показывает, сколько семья заплатила бы за жилье, если бы она его снимала, а не была его собственником); затраты на содержание и текущий ремонт жилья; затраты на водоснабжение, канализацию, вывоз мусора и другие жилищные услуги, а также затраты на энергоснабжение жилья - электроэнергию, тепловую энергию, газ, жидкое и твердое топливо для индивидуального отопления жилых домов. Только три последние составляющие прямо сопоставимы с аналогичным показателем в российской статистике - расходы на ЖКХ. Главная же разница - оценочная и фактическая стоимость аренды. Ее исключение из расчетов приводит к понижению доли жилищных расходов в совокупном доходе до 7-15%.

Доля расходов на ЖКУ, аналогичных российскому показателю, оставалась в США на протяжении последних 42 лет на уровне 5,5-6,6% , а в Европейском союзе - 5,6% с диапазоном значений по странам от 4 до 9,2%. Разброс для отдельных стран объясняется разницей в структуре собственности жилья и в уровне цен на энергоресурсы. Самая низкая доля собственного жилья и самые высокие цены в Дании, Германии и Австрии. Именно в этих странах самая высокая доля расходов на ЖКУ. В странах Восточной Европы доля расходов на ЖКУ составила от 4 до 11%.

По данным российской статистики, в среднем на жилищные и коммунальные услуги в России расходуется около 5% дохода семьи. Это практически совпадает с данными по Западной и Восточной Европе и США. Анализ структуры потребительских расходов населения России показал, что возможность дополнительного повышения доли платежей за ЖКУ за счет других расходов крайне ограниченна и не превышает 2-3%. То есть предельная доля платежей за ЖКУ не может превысить 10% от семейного дохода, а средняя - 7%. Она не может составлять 22%. Не случайно доля трат на ЖКУ в прожиточном минимуме по России в целом оказалась равной именно 7%. В России, как и за рубежом, эта доля универсальна по доходным группам. Именно с уровня 10% должны предоставляться субсидии малообеспеченным семьям на оплату ЖКУ. Иначе им приходится отказываться от жизненно необходимых товаров и услуг.

Сегодня медленно формируется понимание, что уровень, начиная с которого выделяются жилищные субсидии в России, - 22% - завышен. Многие муниципалитеты интуитивно и правильно назначили стандарт на более низком уровне (10% в Череповце, 13% в Москве).

В каждом городе существует абсолютный максимум способности и готовности граждан оплачивать ЖКУ. При повышении тарифов сверх этого порога платежная дисциплина населения падает, а задолженность резко растет. Примерно половина населения платит за услуги ЖКХ исправно даже при двукратном превышении выявленного порога, т. е. у этой части населения другой порог готовности платить за ЖКУ. Мы еще плохо знаем эти пороговые значения. Но без их знания те, кто берется за реформирование ЖКХ, понесут ощутимые экономические и социально-политические потери. По подсчетам экономистов (О. Кондрашова, А. Самоторова), с начала 2004 г. цены на услуги ЖКХ растут в три раза быстрее, чем инфляция ( рис. 3.3).

Рис. 3.3. Динамика тарифов и инфляции, %

С 1 января 2005 г. московское Правительство увеличило тарифы на жилищно-коммунальные услуги. Содержание и ремонт 1 кв. м жилья для нанимателей и собственников жилья в домах со всеми удобствами стоит 3 руб. 70 коп., а для жильцов первых этажей - 3 руб. 30 коп. В домах товариществ собственников жилья содержание и ремонт 1 кв. м в домах со всеми удобствами стал стоить 3 руб. 50 коп., без удобств - 1 руб. 30 коп. Также подорожала стоимость вывоза мусора. Для москвичей-нанимателей и собственников жилья она составит 18 руб. 40 коп. с человека в месяц. В столице повысилась плата за электричество и водоснабжение. Теперь стоимость 1 кВт.ч. электроэнергии для жителей, в квартирах которых установлены электроплиты, составит 1 руб. 08 коп., для владельцев газовых плит - 1 руб. 53 коп. Тариф за пользование холодной водой для жильцов домов, оборудованных водопроводом, канализацией, ванными с центральным горячим водоснабжением, составит 42 руб. 50 коп. на одного человека в месяц, за горячее водоснабжение - 29 руб., за услуги канализации - 61 руб. 50 коп. В домах, оборудованных водопроводом, канализацией и ванными с газовыми нагревателями, холодная вода будет стоить 35 руб. 80 коп., горячая - 24 руб. 50 коп., а услуги канализации - 52 руб. Правда, у отдельных категорий москвичей сохраняются льготы на оплату жилищно-коммунальных услуг. Для Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации, Героев Социалистического Труда, кавалеров ордена Славы трех степеней и полных кавалеров ордена Трудовой Славы эти услуги будут полностью бесплатны. Могут рассчитывать на скидку в 50% на оплату коммунальных услуг от стоимости занимаемой общей площади квартиры ветераны войны и приравненные к ним лица из числа инвалидов войны, ряда категорий участников войны, лиц, награжденных знаком "Жителю блокадного Ленинграда", ветераны боевых действий, чернобыльцы и ряд других категорий жителей Москвы.

3.4. Основные направления развития коммунального хозяйства

В настоящее время в коммунальном хозяйстве России более 30 видов деятельности, объединенных в несколько подотраслей:

• водоснабжение;
• водоотведение и очистка сточных вод;
• теплоснабжение;
• электроснабжение;
• озеленение населенных пунктов;
• ремонт дорог, мостов, набережных, берегоукрепительные работы;
• летняя и зимняя уборка улиц;
• сбор, вывод и утилизация бытовых отходов;
• гостиницы;
• бани;
• прачечные.

Объем инвестиций в коммунальное хозяйство относительно затрат на жилищное строительство в начале 2000 г. составил 22-24%, тогда как в 1980 гг. рациональное соотношение для городов России составляло 33-35%. В результате более 25% жилищного фонда, в котором проживает около 20 млн человек, - полностью или частично неблагоустроено. Почти 10% городов и 40% поселков городского типа до сих пор не имеют всего комплекса коммунальных услуг (вплоть до полного их отсутствия).

Сложившиеся подходы к инвестированию, сохранение традиционной оценки уровня развития жилищно-коммунального хозяйства по валовым показателям объема реализации услуг привели к росту нерационального расхода ресурсов, снижению надежности, устойчивости и экологической безопасности обслуживания. Произошел раздел собственности по уровням владения (а следовательно, ответственности), в результате которого жилье и объекты коммунального назначения в основном вошли в муниципальную собственность и собственность субъектов РФ.

Это повлекло за собой кардинальное изменение как в управлении отраслью, так и в механизме финансирования ее предприятий.

В настоящее время основными элементами хозяйственного механизма являются:

• разграничение прав собственности и хозяйствования, переход к договорным отношениям собственника основных фондов ЖКХ (заказчик) с предприятиями ЖКХ (подрядчик), создание конкурентной среды в сфере коммунального обслуживания;
• переход на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг;
• изменение системы финансирования отрасли, вывод ее на самофинансирование за счет полной оплаты стоимости услуг, оказываемых потребителем.

Тарифы на оплату жилищно-коммунальных услуг утверждаются местными администрациями исходя из нормативных затрат, дифференцированных с учетом объективных природных, градостроительных и демографических условий конкретного населенного пункта.

Анализ перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг практически во всех регионах России свидетельствует, что взвешенный подход администраций территорий к принятию решений по этому вопросу позволил избежать социальной напряженности.

Тем не менее, в целом финансовое состояние предприятий ЖКХ пока остается неудовлетворительным. Это связано с общим состоянием финансовой системы страны, нарастанием просроченной задолженности потребителей и бюджетов из-за низкой платежеспособности населения и предприятий. Одновременно возросла потребность в бюджетных дотациях на покрытие убытков предприятий, обусловленная увеличением затрат на обслуживание жилого фонда и объектов коммунального назначения, переданных в муниципальную собственность ведомственными предприятиями и организациями (основные фонды ЖКХ увеличились на 30%).

Поправить положение в немалой степени может создание условий для преодоления негативных процессов в области финансирования отрасли:

• полный переход территориальных образований на договорные отношения местных органов власти или органов, уполномоченных выполнять функции заказчика на жилищно-коммунальные услуги, с субъектами хозяйствования, которые гарантируют необходимый уровень оплат работ, услуг предприятий ЖКХ и увеличивают их ответственность за качество предоставляемых услуг, целевое использование бюджетных ассигнований;
• осуществление антимонопольного регулирования в сфере ЖКХ, формирование конкурентной среды, программа развития которой должна предусматривать предприятия по снижению себестоимости и повышению качества предоставляемых услуг;
• продуманная приватизация единым комплексом предприятий отрасли также является одним из инструментов обеспечения ее самоокупаемости (к 2000 г. этот процесс был замедлен ввиду неполной компенсации неоплаченных населением затрат предприятиям из бюджетов всех уровней);
• ликвидация задолженности граждан по оплате жилья и коммунальных услуг. Проблема может быть решена, если при определении прожиточного минимума учитывать средства на оплату жилищно-коммунальных услуг, которые должны быть не ниже государственных минимальных стандартов.

Сложившийся за многие десятилетия хозяйственный механизм имеет ярко выраженный затратный характер и не ориентирован на удовлетворение требований потребителей. В современном жилищно-коммунальном хозяйстве этот механизм во многом остался неизменным и в рыночной экономике переходного периода.

Ключевыми звеньями затратного механизма, продолжающими оставаться практически неизменными и в 2000 г., по данным докт. эконом. наук А. В. Талонова, являются:

• система прямого дотирования на покрытие фактически складывающихся затрат предприятия - как объективных, так и являющихся результатом прямой бесхозяйственности, низкого уровня организации производства и избыточной численности персонала;
• бесправное и зависимое положение потребителей жилищно-коммунальных услуг;
• нормативный метод ценообразования на услуги, предоставляемые жилищно-эксплуатационными предприятиями;
• сохраняющееся монопольное положение предприятий, предоставляющих услуги по управлению жилищным фондом;
• отсутствие у предприятий экономических стимулов улучшать свое финансовое состояние, изыскивая возможные резервы снижения затрат и повышения качества обслуживания, что, в свою очередь, обусловливает их низкую техническую оснащенность, высокий удельный вес недостаточно квалифицированной рабочей силы, занятой непроизводительным трудом, высокий уровень затрат на приобретение материалов;
• отсутствие стимулов к экономии различных видов ресурсов;
• неэффективная система управления жилищно-коммунальным хозяйством муниципальных образований, основными типами взаимоотношений которой являются административные воздействия и директивы.

Инженерная инфраструктура города состоит из инфраструктуры:

• водохозяйственного комплекса;
• инфраструктуры энергетического комплекса;
• инфраструктуры связи.

Инфраструктура водохозяйственного комплекса включает системы:

• водоснабжения;
• канализования;
• обводнения территории.