Институциональная структура статистики

В большинстве стран существует центральное правительственное учреждение (Национальный статистический орган), которое играет доминирующую роль в системе, но часто статистические данные производятся другими государственными органами, такими как центральный банк, министерства и региональные органы. Национальный статистический орган и другие производители статистических данных формируют базовую систему.

Помимо базовой системы, имеет место широкая система, которая дополнительно включает в себя потребителей статистической информации и респондентов. Респонденты включаются в широкую систему, поскольку без них невозможно получение статистических данных, а потребители, потому что сама статистическая система существует именно для них. Статистика, которая не отвечает требованиям пользователей, не имеет ценности. Структура статистической системы фиксируется в статистическом законодательстве.

Статистическое законодательство должно включать в себя некоторые существенные моменты. Прежде всего – положение главы национального статистического органа, который является главным статистиком страны. Закон должен ясно определять его профессиональную независимость. Во-вторых, в законе должна быть четко прописана роль национального статистического органа. Одной из основных функций должна быть координация работы органов, входящих в НСС.

Помимо этого, закон должен определять базовые правила сбора статистических данных, включая обязанность заполнять статистические вопросники и наказания за невыполнение этого требования. Другим ключевым элементом закона должно являться требование к учреждениям, составляющим НСС, производить статистику, которая должна являться общедоступной. Одним из важных элементов равной доступности является доведенный до сведения публики календарь основных статистических публикаций, которому необходимо следовать.

Еще одним важным пунктом, явно прописанным в законе о статистике, должно быть обеспечение доступа организаций, входящих в НСС, к административным данным. Конечно, в нем также должно содержаться положение о конфиденциальности индивидуальных данных, включая необходимые исключения, такие как доступность микро-данных для исследовательских целей.

Наконец, в законе должны быть прописаны функции и состав Национального Совета по статистике, основной функцией которого является отстаивание интересов пользователей статистических данных.

Национальные статистические системы могут иметь в основе довольно разные институциональные структуры. Существует ядро системы организаций, формирующих статистику, и более широкая система, включающая также пользователей статистики и поставщиков статистических данных. Практически в каждой стране существует головная организация, играющая основную роль в системе статистики (национальная статистическая служба). В дальнейшем эту организацию будем называть Национальная статистическая служба, для краткости НСС. Также кроме НСС возможно наличие и других организаций, предоставляющих официальные статистические данные. В некоторых странах их всего несколько, в других – много. Очевидно, что система должна регулироваться законодательством, в первую очередь законом о статистике. Этот закон должен описывать систему в целом, роль НСС в системе, а также различные взаимоотношения между элементами системы. В этой лекции выделяются необходимые требования к соответствующему статистическому законодательству. В дополнение к закону о статистике многие страны используют и другие нормативные и координационные инструменты, например, министерские директивы.

Пожалуйста, обратите внимание: следует различать ядро системы и систему в целом. Ядро – это группа институтов. Система в широком смысле – это ядро, поставщики данных и пользователи. Многие пользователи также являются и поставщиками данных.

Институциональные соглашения

В дополнение к статистическому законодательству, которое должно быть всеобъемлющим инструментом, есть и другие институциональные механизмы, обеспечивающие целостность национальной статистической системы Не все механизмы должны быть введены в законодательном порядке; во многих странах используются комбинации инструментов, в том числе правительственные директивы Инструментами, которые могут или не могут быть приняты в законодательном порядке, являются комиссии, советы и комитеты Комиссия или совет по статистике могут быть созданы для наблюдения за функционированием всей системы Совет или комитет пользователей может быть создан, чтобы представлять интересы пользователей Комитет из органов, формирующих статистику, может быть создан в целях координации

Хотя статистическое законодательство на сегодняшний день является самым важным инструментом для управления национальной статистической системой, Закон о статистике не может регулировать все. Более того, статистическое законодательство в некоторых странах может устареть. Часто изменение законов занимает много времени. Таким образом, для улучшения работы национальных статистических систем, возможно, необходимы другие механизмы. Некоторые страны используют правительственные директивы для частичного регулирования определенных статистических операций. Также возможно использование и других механизмов, не являющихся частью действующего законодательства в области статистики. Например, страны могут создавать комиссии, советы и комитеты. Роль национальной комиссии или совета по статистике может часто заключаться в надзоре за функционированием всей статистической системы и представлении рекомендаций правительству по этому вопросу. Советы или комитеты пользователей могут функционировать для представления интересов пользователей, направляя развитие национальной статистической системы. Для улучшения координации могут создаваться комитеты организаций, предоставляющих статистику. Однако, в конечном счете, следует применять большинство или все из этих механизмов.

Обратите внимание: Во время создания учреждения должны иметь поддержку дополнительных учреждений, готовых к сотрудничеству в работе, коммуникациях и принятии решений.

Основополагающие принципы официальной статистики, принятые Организацией Объединенных Наций в 1994 году, устанавливают в частности, что законодательство, согласно которому функционируют национальные статистические системы, должно быть общедоступным. Однако, основополагающие принципы не включают в себя какие-либо рекомендации или даже указания на то, каким должно быть содержание статистического законодательства. Одной из причин является то, что характер законодательства в очень большой степени зависит от национальных законодательных традиций. Большинство стран имеют общий, всеобъемлющий закон о статистике. В других странах элементы статистического законодательства могут быть рассредоточены среди большого числа законов и норм регулирования. Хотя наличие всего одного закона о статистике является предпочтительным, универсального подхода для создания статистического законодательства не существует. Тем не менее, имеется согласие в вопросе о компонентах, из которых должен состоять закон о статистике.

Статистические законы должны, как минимум, включать в себя ряд базовых пунктов. Во-первых, они должны описывать общую структуру системы. Сюда включается определение элементов системы и их взаимоотношений. Во-вторых, закон должен описывать, как работает система. Важные оперативные вопросы состоят в принятии статистических рабочих программ, а также определение принципов сбора данных. Другой важной оперативной темой являются правила распространения данных. Крайне важное значение имеют части закона, описывающие положение и роль главы НСС – главного статистика. Его или ее положение является одним из ключевых элементов, на которых базируется независимость и целостность системы. Такие вопросы, как назначение и увольнение главного статистика, которому он или она отчитываются, а также особые функции главного статистика (например, координация системы) должны быть оговорены в законе. Правила сбора данных также составляют важнейшую часть законодательства в области статистики, например, какие методы сбора данных установлены законом и как обеспечить выполнение респондентами требований о предоставлении первичных данных. Законом также должен быть гарантирован доступ НСС к административным данным. Наконец, должны быть тщательно определены правила конфиденциальности для данных, предоставляемых индивидуальными лицами.

Закон о статистике обычно начинается с определений. Один из первых вопросов, требующих определения: кто несет политическую ответственность за статистику? В большинстве стран это министр – "министр статистики". Но также существуют другие варианты. Должность главного статистика уже упоминалась выше. Также должны быть названы и определены НСС и ее сотрудники. В большинстве стран координация деятельности системы возложена на НСС или, в некоторых случаях, на другой орган. Другая категория, которую необходимо определить, - респонденты, которые должны предоставить необходимую базовую информацию. Также необходимо упомянуть пользователей статистических данных, поскольку очевидно, что статистические данные являются общедоступной информацией и составляются для общества в целом. Для того, чтобы статистика была настоящим общественным благом, закон должен описывать определенные необходимые для выполнения условия. Наконец, закон должен описывать роль различных видов статистических комиссий и советов, которые могут быть созданы для управления системой.

Взаимоотношения в рамках национальной статистической системы должны быть четко описаны в законе о статистике. К ним относятся, среди прочего, отношения между НСС и другими статистическими организациями. Одним из примеров могут быть отношения с центральным банком. Также закон определяет взаимоотношения между системой и международными организациями, например, обязательное для системы соответствие принятым в международной практике стандартам. Могут также существовать особые взаимоотношения с национальными профессиональными сообществами, например, с национальным статистическим обществом, которые могут играть определенную роль в консультировании по методологическим вопросам. Особые отношения могут устанавливаться и с торговыми объединениями, например, в отношении их права представлять рекомендации по вопросам сбора данных. В федеральных системах должны быть конкретно оговорены отношения НСС с региональными органами власти.

Объем и степень детализации законов о статистике может значительно варьироваться. Это зависит, среди прочего, от законодательных традиций отдельных стран. Есть свои преимущества и недостатки в наличии пространного и подробного закона, в противоположность короткому и лаконичному. Длинный и подробный закон может обеспечить более надежные гарантии защиты от произвола политических решений в области статистики. В то же время, чем более детализирован закон, тем сложнее может быть скорректировать статистическую систему или ее деятельность в случае непредвиденного изменения обстоятельств. В большинстве стран изменение законодательства является длительным процессом, и политики и парламентарии, возможно, не отдают приоритет статистике в контексте многих других законодательных обязанностей. Более общая формулировка закона предоставляет, конечно, более гибкие возможности. Для каждой страны необходимо отыскать реалистичный компромисс между этими двумя подходами.