Политический процесс

7.2.2. Принятие государственных решений: модели, способы и основные этапы

Значение субпроцесса принятия государственных решений и для политической теории, и для практики столь велико, что саму власть и административное управление политологи часто сводят к реальному контролю над решениями, тогда как лиц, принимающих решения (ЛПР), особенно стратегического характера, относят к властвующей элите (Джон Хигли). Одним из первых, кто включил эту проблематику в политологию, был Герберт Саймон, работа которого "Административное поведение" (1947) заложила основы соответствующей специальной теории.

В научной литературе есть немало дефиниций категории политико-управленческого решения; и самые типичные среди них следующие. Во-первых, в соответствии с положениями теории рационального выбора (англ. rational choice) государственное решение - это определение единственной модели поведения из ряда альтернативных вариантов, т.е. выбор одного из минимум двух возможных действий. Во-вторых, в рамках так называемого деятельностного подхода государственное решение мыслится как стремящийся к идеальному результат деятельности, имеющий обязательное значение в пределах конкретной компетенции, для чего органам публичной власти нужны оптимальные средства его проведения в жизнь.

В политологии обычно пользуются узким и расширительным вариантами определения границ (зоны) субпроцесса принятия политических решений. Согласно первому из них он лимитирован лишь теоретико-аналитическими процедурами и мыслительными операциями, завершающимися выбором оптимальной модели решения и ее достаточно жесткой формализацией, а также официальным утверждением. Вторая версия как бы раздвигает границы данного субпроцесса, включая в него практические, технологические мероприятия по реализации решений. Тем самым все политическое управление и механизм государственной политики отождествляются с осознанным принятием и осуществлением государственных решений. Вместе с тем при такой постановке вопроса из управленческого субпроцесса фактически исключаются спонтанные факторы и стихийные регуляторы политической жизни.

Кроме того, специальные концепции принятия решений тоже делят на два класса: 1) описательные (дескриптивные); 2) нормативные (прескриптивные). Разработки первого вида опираются прежде всего на эмпирические и, понятно, описательные исследования поведения лиц, принимающих решение, и взаимодействий политических акторов в конкретной ситуации. В рамках дескриптивного подхода может быть рассмотрена и деятельность отдельного политического лидера, мотивы и причины принятия того или иного индивидуального решения.

Особенность нормативных концепций принятия решений - их сконцентрированность на разработке оптимальных правил и процедур, алгоритмов (т.е. системы строго определенных и последовательных операций) и формализованных моделей, в соответствии с которыми должен строиться субпроцесс принятия государственных решений. Эта модель ориентирована на рационализацию политических решений, поскольку рассчитанные по ее принципам стандартные алгоритмы призваны повысить эффективность выбора целей и средств их достижения, а тем самым - выбор оптимального для заданной ситуации решения. В то же время слабость нормативного подхода состоит в преувеличении роли идеальных типов, рациональных моделей решения, в некоторой мере отстраненных от самих субъектов управления (их интересов, ценностей и установок), а также от оценок реальных иерархических отношений между ними.

Государственное управление невозможно без определения принципов взаимоотношений между его субъектами и объектами. К таковым относятся: соответствие субъекта объекту; обратная связь между ними; соотносительность и "взаимооборот" субъектов и объектов в субпроцессе принятия политических решений. Первое правило объясняется тем, что зона легитимных полномочий и властной компетенции, к примеру, у парламентского комитета по социальной политике, должна распространяться на подготовку и проведение законопроектов по социальной сфере, но не затрагивать (кроме специальных случаев) функциональное поле комитета по оборонной политике или оперативное управление региональными биржами труда. То есть объем властных полномочий и ответственности государственного субъекта, принимающего решения, в идеале должен соответствовать характеру интересов и приоритетов управляемого социального объекта. Принцип обратной связи и самокоррекции решений определяет порядок, при котором управленцы или коллегиальные органы постоянно взаимодействуют со своим объектом руководства (молодежь, безработные, представители малого бизнеса и т.д.), периодически вносят поправки в отдельные решения, а при необходимости - и во всю государственную стратегию, в зависимости от успеха или неудачи в осуществлении правительством задач по какому-либо направлению его политики (социальная, экономическая и пр.). Вышеназванный "взаимооборот" напрямую связан с уже рассмотренной иерархией субъект-объектных уровней в государственной политике, с классификацией решений, критерии которой обусловлены ролями субъекта их принятия и объекта руководства, по поводу которого данное решение появляется, наконец, с самим характером их взаимодействия. Одна из интересных попыток типологизации политических решений была предпринята польским политологом Тадеушем Клементевичем. Он подразделяет решения по двум основаниям: кругу субъектов, участвующих в выборе политического действия, и уровню интеграции сферы социальных интересов объекта руководства или адресата решения (см. ниже).

Интерпретация Клементевич в своей главе "Процесс принятия политических решений" из коллективной монографии польских политологов "Элементы теории политики" (1989, рус. перевод 1991) представил следующую таблицу по типологии политических решений.

Типология политических решений

Для принятия оптимального решения в государственной политике существуют два основных приема его выбора из альтернативных вариантов и вынесения вердикта: консенсус и голосование. Первый из них, способ консенсуса (лат. consensus omnium - согласие всех), весьма эффективен в тех случаях, когда интересы участвующих в принятии решения лишь незначительно расходятся, потому оно выглядит компромиссом между различными альтернативами, поддержанным всеми сторонами. Именно принцип "согласия всех" используется для принятия ключевых решений в Совете Безопасности ООН. Однако более распространена практика голосования для вынесения стратегических решений. Этот способ не ограничен только формальной процедурой подачи голоса, ибо включает в себя выяснение сильных и слабых сторон разных вариантов постановления, уточнение позиций лиц, принимающих решения, а также определение пропорций между большинством, меньшинством и промежуточными силами, участвующими в голосовании.

В целом субпроцесс принятия управленческих решений распадается на отдельные функциональные фазы (см. схему 3). Обобщенно можно выделить следующие из них:

1. Определение приоритетных проблем и формирование политической повестки дня. Вначале собирается, селектируется и анализируется предварительная информация, нужная для политического решения. Изучаются интересы и требования отдельных индивидов, социальных групп и общественных объединений, что позволяет наметить приоритеты для ожидаемых от правительства или других государственных органов действий.
2. Разработка и рассмотрение альтернативных вариантов политического решения общественных проблем обусловлены как объективной потребностью в выборе наилучшего из нескольких возможных, так и субъективными устремлениями, давлением различных групп интересов, нередко конкурирующих между собой и пытающихся провести свои проекты.
3. Окончательный выбор, формулирование и легитимизация государственного решения - основной этап рассматриваемого субпроцесса, технологически осуществляемый субъектами государственного управления путем голосования или консенсуса. Здесь решение приобретает общеобязательную форму для всех граждан, попадающих в сферу его компетенции.
4. Для реализации (или внедрения в политическую практику) принятых управленческих решений государственная администрация в зависимости от режима данной страны использует комбинацию способов (принуждение и убеждение) и отдельных социотехнических средств (манипулирование, маневрирование и т.д.).
5. Контроль за ходом осуществления решения и "обратная связь" сего результатами - фаза, завершающая весь цикл. Отсутствие подобных действий ведет к тому, что государственное решение либо искажается, либо просто перестает выполняться, либо даже приносит обратные его замыслу результаты. Сам же смысл контроля за реализацией решения заключается в постоянном сопоставлении практических мероприятий, технологических операций с исходной моделью политического решения, планами и программами. Контролю подлежит как выполнение законодательных вердиктов, определяющих различные нормы и процедуры поддержания институционального порядка в обществе (борьба с коррупцией, другими криминальными формами), так и постановления органов исполнительной власти, занятых оперативным распределением финансовых и материальных ресурсов согласно общим пропорциям, заложенным в госбюджете.

Схема 3. Фазы субпроцесса принятия политических решений

Практика осуществления государственных решений тесно связана с двумя уже обозначенными аспектами публичной политики: регулированием общественных ресурсов и институциональными способами, инструментальными средствами руководства людьми, а значит - с самим функционированием политического режима страны.