Институциональная макроэкономика
13.7. Демократическое государство: взгляд внутрь "черного ящика"
Неоинституциональная политэкономия в своих исследованиях государства исходит из предпосылки, что политика и экономика в современном мире переплетены настолько тесно, что их зачастую трудно отделить друг от друга. Действительно, мы знаем, что множество импульсов, посылаемых экономической системе, зарождается не в результате внедрения научных разработок, а в итоге голосования в парламенте или "волевого решения" чиновника. Это заметно "подогревало" интерес экономистов к работе "политического рынка" и в конечном итоге послужило причиной их "вторжения" в смежные области исследования. Сегодня государство и его правовая система перестали рассматриваться экономической теорией как "черный ящик". Неоинституционалисты заглядывают "внутрь" государственной машины, исследуют ее основные механизмы, а также те алгоритмы, по которым они действуют. Это позволяет выявить "системные" причины политических кризисов, предпосылки экономического застоя, неэффективных решений, "популистских" ходов и т.д.
Институциональный анализ политики
Результатом такого "вмешательства" стало зарождение "экономического подхода" к политике: целенаправленное и основанное на соображениях всеобщего благосостояния применение инструментов экономической теории к политическим проблемам. Речь идет прежде всего об институциональном анализе, построенном на использовании концепции трансакционных издержек, а также группе "неоклассических" методов, основанных на понятиях конкуренции, равновесия и экономической рациональности. В качестве главного тезиса можно назвать следующее положение: эффективный рост экономики требует рациональной и последовательной государственной политики, последняя в свою очередь невозможна в отсутствие рационального политического устройства. Разработка принципов построения такого государства легла в основу исследований неоинституционалистов.
Институциональный анализ государственной машины, как уже было сказано, - это образец "пограничного" исследования, отчасти выходящего за рамки экономической теории. Чтобы совершить столь рискованную экспедицию, необходимо принять ряд условий. Прежде всего, договоримся о том, что как бы далеко нам не пришлось вторгаться в глубь "политических территориальных вод", мы всегда будем оставаться экономистами. То есть будем пользоваться теми же инструментами и сохраним выработанные ранее подходы и представления. Наиболее важное из них - наше представление о природе человека. Переходя в разряд политических деятелей, наш "субъект" не потеряет своих основных качеств: рациональности и эгоистических мотивов. Напомним, что в институциональной теории принято говорить об ограниченной рациональности субъекта. Имеется в виду то, что человек, при всем своем стремлении к рациональности, обладает ею не на все сто процентов. Изменится предмет его интересов: вместо денег и денежного капитала появятся продвижение во властной иерархии и капитал политический. Здесь мы расходимся в убеждениях с политиками: они, в противовес "эгоистичным предпринимателям", считают себя "борцами за общее благо". Мы не станем принимать на веру тезис о бескорыстии данных субъектов и, подобно Адаму Смиту, задумаемся о том, существует ли вторая "невидимая рука", которая способна направлять "политических старателей" к достижению цели общественного благосостояния.
Цель государственной политики
В число важнейших факторов, составляющих экономическое благополучие нации, входит рациональность государственной политики. Это установленный факт, который не нуждается в пространных обоснованиях. Другой любопытный факт состоит в том, что рациональность и успехи государственного регулирования в разных демократических странах серьезным образом различаются. В связи с этим перед экономической наукой встает ряд проблем, которые не имеют пока однозначного решения. Почему демократическое государство, с которым связывают успешное развитие экономики, в действительности не всегда способно создавать для нее благоприятные условия?
Мы сознательно ограничиваем сферу внимания демократическими системами. Основных тому причин две. Во-первых, демократические государства, очевидно, достигли наибольших успехов в экономике. Во-вторых, это выбор большинства стран мирового сообщества и России в том числе. Исследования экономического развития в рамках тоталитарных систем также проводятся. Однако, несмотря на существование примеров динамичного роста экономик в таких странах, для них характерна нестабильность, которая вызвана во многом самим политическим устройством. Почему, несмотря на существование примеров экономического процветания, столь существенные различия в уровне благосостояния наций продолжают существовать и даже возрастают? Почему государственные организации, созданные для решения актуальных проблем всего общества, иногда служат частным интересам?
Действительно, политика государства может быть нацелена как на предоставление "общественных благ" и увеличение размеров "общего пирога" (назовем это "рациональной политикой"), так и на перераспределение ресурсов и удовлетворение частных потребностей отдельных влиятельных групп и субъектов ("частная экономическая политика"). Для экономистов характерен "формальный" подход к термину "рациональность". Это означает, что под рациональными действиями всегда понимается "максимизация" определенной целевой функции. Поскольку речь идет о макроэкономике, то во главу угла ставится цель "общественного благосостояния". Соответственно, можно поставить знак равенства между "рациональным" и "приумножающим национальное богатство". "Частная" политика не может считаться совершенно бесплодной, так как она удовлетворяет потребности определенных слоев населения. Однако с точки зрения экономики в целом ее результаты - это "шлаки", бесполезные отходы. Ресурсы, которые могли пойти на изготовление "общего пирога", часто тратятся на производство таких "шлаков". Иногда они принимают форму неоправданных льгот и субсидий, а иногда "маскируются" под "общественные блага". Так, например, может появиться космического размера памятник в центре города, либо гигантская эстакада через тихую улицу, либо какой-либо другой в целом нужный, но неоправданно дорогой (с точки зрения "полезности" всего общества) объект. Все эти проявления слабости политической системы не только дискредитируют саму идею демократического общества. Они раздувают бюджет, ослабляют мотивацию субъектов экономики, приводят к пустой трате дефицитных ресурсов.
Рациональность экономической политики государства
Тезис, который мы как экономисты выдвигаем на первый план, состоит в том, что государственная политика, в отличие от господствующей формы собственности, не должна быть "частной". Государство в целом служит для восполнения недостатков (провалов) рынка и дополняет его там, где он сам не справляется. При этом генеральная цель государственной политики - "общественное благосостояние", т.е. увеличение общего потока доходов и богатства всех субъектов экономики. В тех случаях, когда эта цель подменяется задачами, которые отвечают частным интересам отдельных субъектов, мы становимся свидетелями "фиаско" или провала государственного регулирования. В реальной жизни практически не встречаются примеры чистой "рациональной" или "частной" политики: любое государство склонно производить и общественные блага, и так называемые "шлаки". Наша задача понять от чего зависит "ориентация" экономической политики государства, т.е. необходимо установить факторы, влияющие на соотношение "общественных благ" и "побочных продуктов" государственного регулирования.
Институты власти
Основная гипотеза в рамках институциональной политэкономии заключается в том, что рациональность экономической политики во многом предопределяется институтами. Причем в данном случае мы обозначаем этой категорией институты власти - организации, которые составляют "государственную машину" и те алгоритмы, по которым они работают. Данные "правила" и "организации" призваны нацелить персональные интересы и эгоистические устремления политиков и чиновников на пользу всего общества.
Экономистам известно о том, что субъекты склонны обращать в свою выгоду любые преимущества, которые есть в их распоряжении. Преимущества, которыми располагают государственные деятели, это власть. Поскольку устремления всего общества и конкретного субъекта могут не совпадать и действительно часто расходятся, существует риск "нецелевого использования" представителем власти своих полномочий. Роль институтов, таким образом, заключается в том, чтобы этого не допустить.
Разделение властей
Неоинституциональная теория утверждает, что передача власти должна сопровождаться определенными механизмами, обеспечивающими ее надлежащее применение (т. е. соблюдение интересов того института, который наделил данного субъекта данными полномочиями). Один из основных инструментов, служащих для указанной цели, - это разделение властей. Если все полномочия не сосредоточиваются в одних руках, то создается определенная конкуренция, взаимный контроль и риск узурпации власти снижается. Исследователи выделяют два принципа разделения властей: функциональный и целевой.
Согласно первому современное демократическое государство должно строиться таким образом, чтобы различные ветви власти: законодательная, исполнительная, судебная были независимы друг от друга. Целевой принцип означает недопустимость контроля различных институтов власти со стороны одного субъекта или группы (например, какой-либо политической партии, влиятельной семьи и т.д.).
Данные принципы являются необходимым и достаточным условием для создания механизма разделения властей. Это означает, что одна и та же политическая группа, объединенная общими интересами, не должна одновременно контролировать и законодательную, и исполнительную власти, либо обе палаты парламента, либо президентский пост и суды. Кроме того, указанные властные структуры не должны выстраиваться в иерархию, т.е. непосредственно подчиняться друг другу. Государства, которые придерживаются этих принципов разделения властей и проводят свободные выборы, мы будем считать демократическими.
Число политических игроков и право вето
Итак, мы назвали принципы, которые необходимо соблюдать для построения эффективной демократической системы. Однако понятие разделения властей требует дальнейшей конкретизации. Критерием здесь может послужить число политических игроков (партий, фракций или политиков), обладающих реальным правом вето. Это число может существенным образом варьироваться. Учитывая то, что любые коллективные действия чреваты трансакционными издержками, мы можем считать данную группу людей "игроком" только в том случае, если она обладает определенной целевой функцией и организационной структурой, которые позволяют снижать указанные издержки и принимать решения.
К примеру, в Новой Зеландии, где существует парламентская демократия с однопалатным парламентом, в случае победы на выборах "централизованной" (унитарной) партии без влиятельных фракций внутри нее, "число вето" можно принять равным 1. Действительно, учитывая, что власть фактически принадлежит парламенту, а его полностью контролирует одна партия, никто не может ей помешать устанавливать любые правила в течение всего срока до следующих выборов.
Можно привести и другой пример - "президентская" республика США. Помимо высшего должностного лица здесь действует двухпалатный парламент с разветвленной системой влиятельных комитетов и две политические партии. Допустим, к примеру, что "демократы" контролируют президентское кресло и нижнюю палату парламента, а "республиканцы" - Сенат. В этом случае число вето, скажем, по вопросам национальной обороны, может доходить до четырех. Во-первых, это президент и нижняя палата, во-вторых - Сенат, в-третьих - "республиканцы" в комитете по обороне Конгресса и, в-четвертых - "демократы" в соответствующем комитете верхней палаты парламента.
Гибкость или консервативность политической системы
Число вето, таким образом, - величина переменная. Причем за ней стоят совершенно неравнозначные варианты политического устройства. Выбор того или иного варианта представляет собой определенный компромисс. Это компромисс между гибкостью и консервативностью системы.
В тех случаях, когда число вето невелико, политикам не требуется множества согласований, уточнений и поиска компромиссов. При этом государство имеет возможность быстро реагировать на динамичные изменения ситуации в экономике и в мире. Однако такой порядок не лишен минусов. Его главный недостаток - отсутствие системы "сдержек и противовесов". Часто это приводит к непоследовательности, а точнее, неспособности властей следовать установленным ранее правилам.
Экономическая система крайне негативно реагирует на непредсказуемость государственной политики. Наиболее серьезным образом от этого страдают инвесторы в экономику и кредиторы государства. Для них более предпочтительна такая структура государственного аппарата, при которой "правила игры стабильны", и лоббистам сравнительно сложно изменять государственную политику в интересах какой-либо одной (пусть даже хорошо организованной и влиятельной) группы людей. Таким качеством отличаются консервативные системы с большим числом вето. Новые правила здесь подвергаются тщательной экспертизе, проходят множество согласований и получают одобрение целого ряда инстанций. Изменение действующего законодательства в чьих-либо интересах требует соответствующей компенсации "пострадавшим" группам и слоям населения. Пример такой политической системы - США, где Конституция действует уже более 200 лет и является одним из главных национальных достояний.
Недостатки консервативной системы
Однако большое число вето часто не позволяет субъектам преодолеть даже самые несущественные разногласия и консолидироваться во имя достижения общих целей. Таким образом, главный недостаток "консервативной" политической системы - "неповоротливость".
Наиболее ярко это проявляется в работе законодательных органов, где второстепенные вопросы могут вызвать самые ожесточенные споры. Очень часто вместо двух принципиальных концепций выдвигается целый ряд близких по сути точек зрения. Чтобы "примирить" все сходные позиции, требуются взаимные уступки, договоренности, для достижения которых расходуется много времени и средств.
Говоря экономическим языком, растут трансакционные издержки, присущие политической системе. Переходя определенный барьер, трансакционные затраты могут привести к серьезным сбоям в работе государственной машины: она становится "медлительной", неспособной к принятию решений и склонной к застою и "патовым" ситуациям. Становится сложно не только "преследовать частные интересы в ущерб общественным", но и вообще менять "правила игры" даже в тех случаях, когда нововведения позволяют увеличить размер "общего пирога".
Политические "игроки", обладающие правом вето, стараясь не допустить полной остановки процесса, начинают обмен голосами: "пропусти мой проект - я пропущу твой". Минус данной ситуации заключается в том, что "общественные блага" и законы, способные принести пользу всему обществу, становятся менее привлекательными для государственных деятелей, чем "шлаки" - частные "целевые" программы.
Государственная политика в этом случае, скорее всего "персонифицируется" и будет следовать принципу "всем сестрам по серьгам", а "шлаки", подаваемые под соусом национальных интересов, станут основным инструментом в деле достижения компромисса между множеством обособленных политических "игроков". Чрезмерное количество вето - одна из проблем американского государства. Исследователи считают, что хронические бюджетные дефициты являются следствием интенсивного обмена голосами и торговли между политическими "игроками". Высокие доходы бюджета США позволяют политикам лояльно относиться к предлагаемым проектам и делать взаимные уступки. Это увеличивает число законопроектов и бюджетные расходы. В случае ужесточения бюджетных ограничений обмен голосами усложнится. Результатом может стать отсутствие вообще всякой политической инициативы.
Таким образом, чрезмерно высокое число вето снижает работоспособность государственных органов и ведет к недопоставке "коллективных благ", что не позволяет государству эффективно преодолевать "недостатки рынка". Если такая система и способна генерировать общественно-ориентированные проекты, то с ними вместе обязательно появятся "шлаки", которые не имеют ничего общего с идеей "общего пирога" и являются побочным продуктом консенсуса между законодателями.
Другие известные последствия увеличения числа вето заключаются в конфликтах различных властных институтов, превышении должностных полномочий и попытках узурпации власти (как правило, со стороны исполнительных органов), парламентских кризисах, а также находят выражение в коррупции и хронических бюджетных дефицитах. Данный шаг часто является ответной реакцией исполнительной власти на неспособность законодателей принимать решения. Это типичная проблема политических систем с глубоким функциональным и целевым разделением властей. Сложные и длительные процедуры принятия решений "подталкивают" чиновников к их незаконному "обходу". Примеры таких случаев можно найти в новейшей истории США (Ирангейт), Аргентины (политика К. Менема) и др.