Основные направления экономической политики государства

10.5. Антиинфляционная политика

10.5.1. Основные методы борьбы с инфляцией

Антиинфляционная политика является составной частью экономической политики. Поскольку инфляция стала одним из элементов воспроизводства, антиинфляционная политика направлена на регулирование ее темпа в пределах, не вызывающих отрицательных социально-экономических последствий.

Как свидетельствует мировой опыт, набор основных антиинфляционных мер типичен для большинства государств. Их специфика в отдельных странах определяется темпом инфляции, состоянием экономики, экономической политикой государства, теоретической концепцией, на которой она основана.

Важное значение для сдерживания инфляции имеют общеэкономические меры, направленные на поддержание относительно стабильных темпов экономического роста. Это объясняется тем, что инфляция возникает как при "перегреве" экономической конъюнктуры, так и при спаде производства. Не менее важную роль в стабилизации денежного обращения играет равновесие государственных финансов. С целью поддержания такого равновесия государство сокращает прежде всего непроизводительные бюджетные расходы и принимает меры по увеличению доходов в целях снижения бюджетного дефицита.

Преодоление бюджетного дефицита

В 90-х годах XX в. в России важное место в антиинфляционной стратегии занимало преодоление специфических форм проявления бюджетного кризиса. В числе этих форм: неисполнение бюджета; финансирование расходов в произвольном объеме; секвестирование (сокращение) расходов в зависимости от реальных бюджетных доходов; нецелевое использование бюджетных средств; слабый контроль за исполнением бюджетов всех уровней. Согласно мировому опыту рыночная экономика требует строгой регламентации бюджетного процесса.

В 90-х годах задачей антиинфляционной политики было реальное уменьшение бюджетного дефицита. В России он составлял: 3,6% ВВП - в 1997 г., 3,2% - в 1998 г., по уточненным данным - 5,5% с учетом заключительных оборотов; 1,2% - в 1999 г.

Бюджетный дефицит в разных размерах существует в ряде развитых стран, но там обычно применяются неинфляционные методы его покрытия. Россия в 90-х годах использовала все известные в мировой практике источники финансирования бюджетного дефицита: налоги, займы, денежную эмиссию, но неэффективно, так что эти меры не стимулировали экономический рост; к тому же они не опирались на научно обоснованную экономическую политику. Лишь на основе улучшения макроэкономических показателей федеральный бюджет стал сводиться с профицитом (1,4% ВВП - в 2002 г., 1,2% - в 2003 г.)

Антиинфляционная направленность налоговой политики ориентирована не только на фискальные цели, но и на регулирование развития экономики в результате снижения налогового бремени до приемлемого в бизнесе уровня. Глобальными проблемами являются борьба с уклонением от уплаты налогов и повышение их собираемости.

Регулирование государственного долга

Важное направление антиинфляционной политики - регулирование государственного долга, который растет почти во всех странах, создавая угрозу для стабильности цен. Эта проблема особенно актуальна для России, где внутренний государственный долг к 17 августа 1998 г. достигал 750 млрд. руб., а в результате новации государственных ценных бумаг (ГКО - ОФЗ) снизился в середине 1999 г. до 550 млрд. руб. Внешний долг, включая частный, превышал в 2000 г. 200 млрд. дол. США, затем снизился до 150 млрд. дол. При отсутствии реальных источников своевременного погашения заимствований в мировой практике принято не только устанавливать лимит государственного долга, но и осуществлять контроль за его соблюдением и эффективным использованием занятых в долг ресурсов. В условиях бюджетного профицита и постепенного погашения внешнего долга Россия уменьшила заимствования за рубежом.

Поскольку монетарные факторы инфляции имеют большое значение, антиинфляционная политика должна предусматривать регулирование эмиссии денег и скорости их обращения.

Денежная политика

С 70-х годов XX в. в мировой практике стало применяться таргетирование - установление центральным банком целевых ориентиров прироста денежной массы. Таргетирование денежных агрегатов на Западе стало увязываться с состоянием экономики, определяющим потребности хозяйственного оборота в деньгах. Односторонняя ориентация на ограничение денежной массы в обращении была заменена более гибким подходом. Новым явлением в антиинфляционной политике развитых стран стало расширение сферы таргетирования, которое в современных условиях включает целевые ориентиры динамики денежных агрегатов и инфляции.

Объект таргетирования - это также потребительские цены, динамика которых в основном отражает темп инфляции. Например, Европейский центральный банк устанавливает целевой ориентир роста гармонизированного индекса потребительских цен (2-2,5%) для стран - членов зоны евро. Для стран, где велика доля импортных товаров на внутреннем рынке (в России примерно 50%), важным объектом таргетирования является динамика валютного курса, которая влияет на темп инфляции.

Хотя на практике таргетирование не обеспечивает выполнение целевых ориентиров, оно сохраняет свое значение в большинстве стран, так как служит базой для корректировки экономической, в том числе денежной, политики.

В России по рецептам монетаристов антиинфляционная политика в 90-х годах XX в. (до кризиса 1998 г.) сводилась к жесткому ограничению денежной эмиссии. В середине 90-х годов это привело к снижению коэффициента монетизации до 12% (отношение денежного агрегата М₂ к ВВП), стимулировало появление денежных суррогатов, которые обслуживали до 70-80% хозяйственного оборота, процветанию бартерных сделок.

После кризиса 1998 г. в результате пересмотра макроэкономической политики Банк России взял курс на преодоление "денежного голода". Денежная масса (М2) в 1999 г. возросла на 57,2%, в 2000 г. - на 82,4%, в 2001 г. - на 30,7%, в 2002 г. - на 9,8%. Однако форсирование денежной эмиссии чревато усилением инфляции, если оно не способствует росту производства.

Кейнсианские рецепты проведения политики "дешевых денег" как метода антициклического регулирования экономики ориентированы на стимулирование инвестиционного спроса при одновременном ограничении роста заработной платы. Последнее неприменимо к России, где реальная заработная плата в 1998 г. снизилась на 13,4%, в 1999 г. - на 23,2%. Лишь в 2001 г. она достигла 98% от уровня 1998 г. и за 2002 г. повысилась на 16,2%, за 2003 г. - на 10,1%. Поэтому необходим системный подход, а не однофакторная денежная модель для подъема экономики России и регулирования инфляции.

В некоторых странах (например, в Аргентине) в качестве антиинфляционной меры использовалась модель "валютного управления", базирующаяся на том, что национальная валюта жестко привязана к доллару США и эмиссии денег в зависимости от размера официальных валютных резервов. Эта политика способствовала развитию экономического кризиса в Аргентине в 2002 г.

Что касается предложения выпуска "второго" рубля для безналичных расчетов, то это увеличило бы число денежных суррогатов (к тому же облигации - это ценные бумаги, а не деньги), подорвало бы государственную монополию на выпуск денег, создав источник неконтролируемой денежной эмиссии.

Нереальны и внеисторичны предложения восстановить в России отмененный в мире в 30-х годах XX в. золотой стандарт или выпустить в обращение золотой червонец. Реальнее развитие в стране рынка золота как альтернативы доллару и евро в качестве средства накоплений.

В антиинфляционной политике в мировой практике и в России важное место принадлежит регулированию скорости обращения денег, так как при прочих равных условиях ее увеличение равносильно дополнительной денежной эмиссии.

Кредитная политика

В практике антиинфляционного регулирования важную роль играет кредитная политика. Для ограничения банковских кредитов периодически повышается официальная учетная ставка центрального банка (ставка рефинансирования), что оказывает влияние на всю структуру банковских процентных ставок. Иногда регулируются ставки по активным и пассивным операциям банков, осуществляется контроль центрального банка за ресурсами коммерческих банков с помощью системы минимальных обязательных резервов. Нормы этих резервов при сильной инфляции повышают в целях уменьшения денежного предложения и снижают по мере стабилизации денежного обращения, например в 90-х годах в развитых странах, где темп инфляции снизился до 1-2% годовых.

В мировом арсенале инструментов антиинфляционной политики известны примеры прямого воздействия центрального банка на объем банковского кредита. Так, во Франции после Второй мировой войны практиковались лимитирование ежегодного роста банковских кредитов, предварительный контроль центрального банка за предоставлением крупных ссуд и другие методы выборочного контроля.

Реструктуризация банковской системы

В условиях современной России одними из направлений антиинфляционной политики являются санация и реструктуризация банковской системы, подорванной кризисом 1998 г. В итоге массового банкротства количество банков сократилось с 3000 накануне кризиса до 1330 в 2003 г.

Благодаря принятым мерам к 2000 г. завершился первый этап реструктуризации банковской системы России. Сохранено жизнеспособное ядро банков. Снизилась доля проблемных банков. Однако восстановление конструктивных функций банков и их ориентация на кредитование производства, что важно для укрепления рубля, во многом зависят от модернизации банковской системы.

Регулирование цен

Самое трудное направление антиинфляционной политики - регулирование цен. Как свидетельствует мировой опыт, некоторые развитые страны, например страны Западной Европы, в условиях сильной инфляции после Второй мировой войны вводили административное регулирование цен, которое охватывало от 15 до 50% розничного товарооборота. Иногда применялась крайняя мера - блокирование роста цен на отдельные товары, например, во Франции в 50-60-х годах, в Италии, Нидерландах, Испании, США - в 70-х годах. На Западе такие меры не играют существенной роли в сдерживании инфляции. Однако государство пытается контролировать ценовую политику монополий в рамках антимонопольного законодательства.

В России государственное регулирование цен почти не практикуется, за исключением цен и тарифов на продукцию естественных монополий.

В условиях несовершенной рыночной конкуренции необходимо разумное сочетание рыночного и государственного регулирования цен.

Политика доходов

С 60-х годов XX в. для сдерживания инфляции в ряде экономически развитых стран под наблюдением и контролем государства применяются "политика доходов" - согласование и увязка темпа роста заработной платы и цен. Ее сущность заключается в ежегодном установлении государством верхнего предела повышения номинальной заработной платы и цен, использовании экономических стимулов и санкций (например, налогов) для воздействия на соотношение прибыли и заработной платы. На практике "политика доходов" сводится к ограничению роста заработной платы, несмотря на систему коллективных договоров и профсоюзных гарантий. Во-первых, эти договоры охватывают обычно незначительную часть работающих по найму. Во-вторых, предусматриваемая компенсация ущерба от роста стоимости жизни хотя и обеспечивает прибавку заработной платы, но отстает от роста цен. В-третьих, крупные предприниматели и правительство оказывают давление на профсоюзы с тем, чтобы они снизили свои требования.

Планы стабилизации

С 60-х годов XX в. в экономически развитых странах впервые стали применяться планы стабилизации. Отличительная черта этих планов - координация основных методов регулирования экономики и инфляции в рамках двух основных вариантов антиинфляционной политики в зависимости от стратегии развития экономики.

Для сдерживания инфляции в условиях экономического роста (при "перегреве" рынка) обычно применяется дефляционная политика - ограничение роста денежной массы, кредитов, дефицита государственного бюджета, заработной платы, платежеспособного спроса.

Для сдерживания инфляции в условиях снижения темпов экономического развития применяется набор антиинфляционных мер, не противодействующих стратегии экономического роста. С 80-х годов США, ФРГ, Япония и другие страны сделали упор на стимулирование реального предложения экономических ресурсов путем предоставления налоговых, амортизационных льгот, субсидий предприятиям, снижения процентных ставок в целях интенсификации и структурной перестройки экономики. Таким образом, в результате экономического роста увеличивается товарное обеспечение денег.

Регулирование инфляции на основе комплексных планов стабилизации в принципе более эффективно, чем разрозненные меры, применявшиеся в экономически развитых странах в 40-50-е годы. Координация методов регулирования инфляции позволяет устранить наиболее острые формы ее проявления при наличии объективных предпосылок.

Внешние факторы

Важным аспектом антиинфляционной политики является воздействие на внешние факторы инфляции. В условиях интеграции страны в мировое хозяйство и либерализации внешнеэкономической деятельности для противодействия "импортируемой" инфляции многие страны принимают меры по относительной стабилизации валютного курса. Это связано с тем, что снижение курса национальной валюты вызывает рост цен импортируемых товаров. Повышение цен распространяется по цепочке и на другие товары, порождая инфляцию, вызванную чрезмерными издержками.

Для России регулирование курса рубля - важная составляющая антиинфляционной политики, так как импортные товары достигли половины емкости потребительского рынка, курс рубля к доллару почти постоянно снижался до 2002 г., а к евро повышался.

Введение с 1998 г. плавающего курса рубля без валютного коридора - ограничений пределов колебаний курса - не исключает его регулирования путем периодического воздействия Банка России на спрос и предложение валюты на валютным рынке.

Другое направление воздействия на внешние факторы инфляции связано с нейтрализацией влияния валютных поступлений на расширение денежной массы в стране при крупном и длительном активном сальдо торгового баланса, притоке иностранных инвестиций и заимствованиях за рубежом. Обмен валютных поступлений на национальные деньги увеличивает в стране денежное предложение, так как Банк России выпускает деньги под прирост официальных золотовалютных резервов.

Динамика международных валютных резервов зависит и от степени оттока, в том числе "бегства капитала" за рубеж. Поэтому объектами антиинфляционного регулирования являются платежный баланс страны, официальные золотовалютные резервы, внешние заимствования, иностранные инвестиции и переводы капитала за рубеж.

Для сдерживания инфляции важно преодоление "долларизации" экономики. Этот процесс был характерен для ряда стран после Второй мировой войны. В настоящее время это актуально для России, где по некоторым оценкам на руках у населения сосредоточено 50-80 млрд. дол. США (частично в евро).

Фактор доверия

В антиинфляционной политике важен субъективный фактор - восстановление доверия к деньгам и правительству, которое их выпускает. Поэтому политическая стабильность, достигнутая после частой смены правительств в период после Второй мировой войны, например, во Франции, Италии, Великобритании, явилась предпосылкой сдерживания инфляции. В России восстановление доверия к рублю является актуальной проблемой, несмотря на относительную политическую стабилизацию.

В результате антиинфляционной политики, основанной на регулировании экономического роста (по принципу "стой - иди"), на Западе инфляция стала относительно контролируемым процессом.

Опыт EC

Западно-европейская интеграция послужила почвой для межгосударственного регулирования инфляции. Первым опытом коллективной антиинфляционной программы в 1964 г. был "план Маржолена", по имени тогдашнего вице-президента Комиссии Европейского экономического сообщества (ЕЭС). В 70-80-х годах периодически проводились совместные антиинфляционные программы, направленные на уменьшение темпа роста денежной массы, дефицита госбюджета, заработной платы. В 90-е годы Маастрихское соглашение о создании Европейского политического, экономического и валютного союза (ЕС) в числе критериев присоединения страны к зоне евро (с января 1999 г.) предусматривало низкие темпы инфляции. Европейский центральный банк осуществляет политику таргетирования инфляции в странах экономического и валютного союза.

Таким образом, как свидетельствует мировой опыт, инфляция может быть контролируемым и регулируемым процессом. Для этого используются рыночное и государственное регулирование. Монетаризм, утверждающий будто рынок лучше осуществит экономическое регулирование, чем государство, на Западе в чистом виде как теоретическая основа экономической политики не применяется. Его постулаты сочетаются с кейнсианскими рецептами государственного вмешательства в экономику.

10.5.2. Денежные реформы

Особое место в антиинфляционной стратегии занимают денежные реформы - преобразования денежной системы (полные или частичные) с целью упорядочения и стабилизации денежного обращения. Различаются разные виды денежных реформ в зависимости от их целей и методов проведения.

1. Образование новой денежной системы в связи с изменением формы организации денежного обращения в стране или с изменением государственного строя, как это происходило в бывших колониях в результате завоевания ими политической независимости после Второй мировой войны и в бывших советских республиках после распада СССР в 1992 г.
2. Частичное преобразование денежной системы: изменение порядка эмиссии, новое наименование денежной единицы и видов денежных знаков, преобразование органов, осуществляющих регулирование денежного обращения.
3. Стабилизация денежного обращения с целью сдерживания инфляции. Денежные реформы осуществляются разными способами в зависимости от их целей, экономического и политического положения в стране, уровня инфляции, политики государства.

До 30-х годов XX в. денежные реформы совпадали с мерами по стабилизации валют: нуллификацией, девальвацией и ревальвацией - и сопровождались возвратом к золотому или серебряному стандарту.

Нуллификация денег - объявление государством обесцененных бумажных денег недействительными - проводится при сильной инфляции. С 30-х годов нуллификация осуществляется с незначительным выкупом обесценившихся денег, иногда в форме девальвации.

Девальвация

Распространенным методом стабилизации курса валют является девальвация - снижение курса национальной валюты по отношению к иностранным валютам или международным валютным единицам. В прошлом девальвация иногда сопровождалась обменом старых денег на новые и фактически совпадала с нуллификацией, если обесцененные деньги обменивались на новые по крайне низкому соотношению. Например, в Германии в связи с колоссальным обесценением марки в период и после Первой мировой войны (в 1,6 трлн. раз) во время денежной реформы 1924 г. обмен проводился по соотношению 1 новая марка за 1 трлн. старых марок. В Греции в ноябре 1944 г. денежная реформа была проведена путем обмена 50 млрд. старых драхм на 1 новую драхму. После Второй мировой войны в ряде стран Латинской Америки была проведена фактическая нуллификация денег и замена их новыми денежными единицами, которые продолжали обесцениваться.

Ревальвация

Ревальвация - повышение курса национальной валюты по отношению к иностранным или международным валютным единицам - применяется, если инфляция развивается медленнее, чем в других странах, платежный баланс активен, а интересы кредиторов и импортеров взяли верх над должниками и экспортерами.

Историческим примером может служить денежная реформа в Великобритании в 1821 г. С прекращением размена кредитных денег на золото в 30-е годы XX в. девальвация и ревальвация утратили значение как методы стабилизации внутреннего денежного обращения. Они стали формами валютной политики, регулирования курса национальных валют.

Опыт денежных реформ

После мировых войн проводились массовые денежные реформы. После Первой мировой войны денежные реформы растянулись с 1922 г. (Швеция) до 1930 г. (Япония). Преобладали девальвация и обмен старых денег на новые по низкому курсу, близкому к нуллификации (в Германии, Австрии, Венгрии, Польше и других странах). Только в Великобритании в результате денежной реформы, проведенной методом ревальвации, было восстановлено довоенное золотое содержание денег. После Первой мировой войны в некоторых странах денежные реформы были проведены с помощью межгосударственных стабилизационных займов, полученных от США, Великобритании, Франции на кабальных условиях. В частности, эксперты этих стран назначались в центральные банки стран-должников для контроля за денежно-кредитной и экономической политикой.

В период мирового экономического кризиса 1929-1933 гг., который переплетался с денежно-кредитным и валютным кризисами, денежные реформы оформили преобразование денежной системы - замену золотого стандарта системой неразменных кредитных денег.

После Второй мировой войны были проведены денежные реформы путем обмена обесцененных старых денег на новые. Обычно норма обмена денег была ограничена (в Бельгии - до 5 тыс. франков на одно лицо), остальная сумма зачислялась на блокированный банковский счет, использование которого в дальнейшем было разрешено.

В СССР денежные реформы были проведены в 1922-1924 гг. и в 1947 г. В 1991 г. в СССР была осуществлена частичная денежная реформа конфискационного характера, официально направленная против коррупции, спекуляции. Из обращения были изъяты банкноты номиналом в 50 и 100 рублей образца 1961 г. путем их ограниченного обмена на новые. Одновременно были изъяты из обращения казначейские билеты и прекращена их эмиссия, так как они перестали отличаться от банкнот. По мере нарастания темпа инфляции, который колебался от нескольких сотен до тысяч процентов в год, номинал банкнот систематически повышался (до 10 000 руб. в 1991-1992 гг. и 50 000 руб. в 1993 г.)

В связи с распадом СССР и образованием Российской Федерации в 1992-1993 гг. была проведена денежная реформа с целью создания национальной денежной системы. Были выпущены российские рубли, обмененные на аннулированные советские рубли. Но отсутствие реальных предпосылок обусловило неэффективность разрозненных антиинфляционных мер преимущественно в денежной сфере.

При обесценении денег иногда проводится деноминация - укрупнение нарицательной стоимости денег и их обмен на новые денежные знаки с одновременным пересчетом в таком же соотношении цен, тарифов, заработной платы и т.д. Так, в 1958-1960 гг. во Франции была проведена деноминация по соотношению 1 новый франк за 100 старых франков. В СССР в условиях сильной инфляции после Октябрьской революции и Гражданской войны при подготовке к денежной реформе в 1922-1924 гг. были проведены две деноминации.

Поскольку за 1990-1997 гг. потребительские цены в России выросли в 7-8 тысяч раз, в 1998 г. была проведена деноминация по курсу 1 : 1000 и обмен старых денег на новые. Однако, облегчив счетные операции, эта мера не позволяла преодолевать инфляцию. Лишь на базе улучшения макроэкономических показателей и сбалансированной денежно-кредитной политики темп инфляции в России постепенно снизился (36,5% - в 1999 г.; 20,2% - в 2000 г.; 12% - в 2003 г.; 10% (прогноз) - в 2004 г.).

Для успешного проведения денежной реформы необходимы предпосылки, создаваемые обычно в течение ряда лет. Например, С. Ю. Витте, министр финансов дореволюционной России, вел подготовку к денежной реформе 1895-1897 гг. в течение 18 лет. Она успешно завершилась введением золотого рубля и стабилизацией денежного обращения вплоть до начала Первой мировой войны.

Предпосылки успеха

Первой предпосылкой успешного проведения денежной реформы и стабилизации денежного обращения являются экономический рост, увеличение производства и товарооборота.

Вторая предпосылка оздоровления денежного обращения - сокращение дефицита государственного бюджета.

Третья предпосылка - сжатие излишка денежной массы в обращении с учетом реальной потребности хозяйственного оборота в деньгах.

Четвертая предпосылка стабилизации денег - уменьшение дефицита платежного баланса, сокращение внешнего долга, накопление официальных золотовалютных резервов для поддержания валютного курса.

Наиболее успешны денежные реформы, проводимые в завершении комплексной антиинфляционной программы.

Вопросы для самопроверки

1. Почему государство вынуждено прибегать к регулированию конъюнктуры? Почему не срабатывает регулирующий механизм самого рынка?
2. Какова специфика использования финансовых и денежно-кредитных мер воздействия на конъюнктуру? Каким образом данное воздействие зависит от цикла экономической конъюнктуры?
3. В чем проявляется автоматическое стабилизирующее воздействие финансов на конъюнктуру?
4. Объясните действие механизма мультипликатора.
5. В чем состоит принцип акселерации?
6. Каково соотношение возможностей воздействия финансовых и денежно-кредитных (монетарных) мер государства на конъюнктуру? Каковы позиции различных экономических школ?
7. Экономический рост обусловлен самой конкуренцией. Почему необходимо дополнительное вмешательство государства? Каковы основные направления его действий?
8. Каковы факторы, обусловливающие возможность и необходимость структурных изменений в экономике? Что побуждает государство принимать активное участие в структурных процессах?
9. Чем обусловлены противоречия в подходах к структурным проблемам различных политических сил? Могут ли быть достигнуты взаимоприемлемые решения?
10. Какие причины побуждают государство проводить региональную политику?
11. Какие существуют типы воздействия государства на рынок труда?
12. Что показывает кривая Филлипса?
13. Проведите сравнение моделей стимулирования занятости в различных странах.
14. Назовите основные методы антиинфляционной политики.
15. Что собой представляют денежные реформы? Какими методами они могут осуществляться?