Государственные финансы и бюджет

28.2. Бюджет государства и его роль в перераспределении и использовании доходов

Сначала определим понятие "бюджет".

Государственный бюджет - это роспись (смета, баланс) денежных доходов и расходов государства.

Роль бюджета в развитии национальной экономики неоднозначна в разные периоды истории. При этом достаточно четко можно выделить два этапа.

В начальный период развития капитализма государство, как известно, не вмешивалось активно в хозяйственную деятельность. Примечательно, что в ведущих странах через государственный бюджет перераспределялось от 9 до 18% национального дохода.

Во второй половине XX в. бюджет превратился в мощный регулятор макроэкономики. Через бюджет западных государств ныне перераспределяется от 1/3 до 1/2 ВНП. Уровень налогов и расходов позволяет бюджету играть значительную роль в обеспечении экономического роста и занятости работников.

Доходы бюджета: способы их формирования

Доходная часть бюджета во многих западных странах образуется за счет следующих видов поступлений: подоходного налога, налога на корпорации, взносов на социальное страхование, акцизов (косвенных налогов на товары массового потребления и на услуги), налогов на предметы потребления.

Наибольший удельный вес составляют: а) налоги на доходы физических и юридических лиц; б) отчисления на социальное страхование (поддержка престарелых, нетрудоспособных граждан).

Доходы государства поступают в его бюджет. При этом различаются федеральный бюджет, региональные бюджеты и суммы всех бюджетных доходов в консолидированном бюджете (табл. 28.1).

Из табл. 28.1 видно, что основную долю поступлений денег в бюджет составляют налоги. В связи с этим фискальная политика государства должна быть направлена на совершенствование налогового законодательства и практики сбора налогов.

Рассмотрим в качестве примера наиболее важную разновидность налогообложения - подоходный налог, который устанавливается на доходы физических лиц и прибыль фирм. Как определяется величина этого налога? Сначала подсчитывается валовой доход - сумма всех доходов, полученных физическими и юридическими лицами из разных источников.

По законодательству обычно разрешается из валового дохода произвести следующие вычеты: а) производственные, транспортные, командировочные и рекламные расходы; б) различные налоговые льготы (необлагаемый минимум доходов; суммы пожертвований, льготы для пенсионеров, инвалидов и др.). Значит, облагаемый налогом доход - это разница между валовым доходом и указанными вычетами.

Важно установить оптимальную налоговую ставку (размер налога на единицу обложения). Различают следующие ставки налога:

• прогрессивные, которые возрастают с увеличением доходов;
• пропорциональные - единый процент уплаты налогов независимо от доходов;
• регрессивные, которые снижаются в большей мере в сторону меньших доходов (рис. 28.4).

Рис. 28.4. Виды налогов

Практика показывает, что при чрезвычайно высоких ставках налогов подрываются материальные стимулы к труду и новаторству. Непомерное возрастание в 60-70-х гг. XX в. в западных странах налогового бремени вызвало "налоговые бунты", широкое уклонение от налогов, привело к утечке капиталов и бегству получателей высоких личных доходов в страны с более низким уровнем налогообложения.

Напротив, снижение ставок налогов может способствовать стремлению работников и предпринимателей увеличивать производство и получать большие доходы. Одновременно расширяется налогооблагаемая база - заработная плата и прибыль.

Группа американских специалистов во главе с профессором А. Лаффером изучила зависимость суммы налоговых поступлений в бюджет от ставок подоходного налога. Эта зависимость отражена в кривой Лаффера (рис. 28.5).

Рис. 28.5. Кривая Лаффера

Было теоретически доказано: ставка налога в 50% (Но) является оптимальной. В таком случае достигается максимальная сумма налогов (Нм). При ставке налога выше Но резко снижается деловая активность фирм и работников, и тогда доходы уходят в теневую экономику. При ставке налога, близкой к 100% и равной 100%, полностью исчезают стимулы к трудовой деятельности и предпринимательству.

Признано, что высшая ставка налогообложения (для самых высоких доходов) должна быть 50-70%. Американские экономисты говорят, что при столь высокой ставке налога, как в Швеции (75%), в США никто не стал бы работать в легальной экономике.

В 80-х - начале 90-х гг. XX в. в ведущих странах Запада проводились радикальные налоговые реформы. Их цель - ввести более равномерное налогообложение равных по величине доходов, уменьшить налог на прибыли компаний, снизить прогрессивность налогообложения, ликвидировать ряд налоговых льгот.

Среди бюджетных поступлений ведущее место занимает индивидуальный подоходный налог (от 1/4 до 1/2 всех поступлений в бюджет). При этом личные доходы граждан облагаются независимо от источников получения (заработная плата, жалованье, предпринимательская прибыль, процент, дивиденд, рента, гонорары и т.п.), которые уменьшаются на сумму законодательно разрешенных скидок и вычетов. Подоходный налог подсчитывается по прогрессивной шкале ставок.

Налоги на прибыли компаний составляют важную часть поступлений в бюджет (до 20%). В большинстве западных стран в последние годы эта доля доходов имеет тенденцию к уменьшению. Максимальная ставка налога на прибыль колеблется от 30 до 50%. В большинстве стран установлены пониженные ставки для малых предприятий, чтобы стимулировать их деятельность.

В последние годы возрастает значение взносов на социальное страхование. Их выплачивают лица, нанятые на работу (в процентах к валовому заработку), и предприятия (в процентах к общему фонду заработной платы). Поступления от компаний обычно превышают взносы трудящихся. Вместе с тем затраты фирм на эти цели включаются в производственные издержки, вследствие чего через механизм цен они перекладываются на покупателей. Существенную фискальную роль играют косвенные налоги, которые включаются в цену товара и целиком оплачиваются покупателями.

К косвенным налогам относятся также акцизы. Ими облагаются главным образом алкогольные напитки, табачные изделия и бензин. Особой разновидностью косвенных налогов являются таможенные пошлины - государственные денежные сборы, взимаемые через пограничные таможенные учреждения с товаров, ценностей и имущества, провозимых через границу страны. Размер пошлины устанавливается таможенными тарифами (размерами платы), которые указываются в списках товаров, облагаемых пошлиной.

В современных условиях продолжает действовать ряд традиционных налогов: а) с наследства и дарений и б) поимущественный, который взимается с оценочной стоимости земли, зданий, сооружений, индивидуальных домовладений. Такие специфические налоги не вносят существенного вклада в доходную часть бюджета.

Нельзя не заметить, что часть налогоплательщиков различными способами пытаются избавиться от уплаты налогов.

Сотрудники налоговой полиции обнаружили свыше 100 способов уклонения от налогов. Вот несколько, пожалуй, самых простых:

• занижается объем произведенной продукции;
• завышается себестоимость товара (чтобы скрыть часть прибыли);
• торговая выручка, полученная наличными, не приходуется, не указывается.

Во второй половине ХХ в. разработаны новые способы ухода от налогов. В обход налоговых органов преступники стали переправлять свои доходы в места с разными названиями:

• "налоговые убежища";
• "налоговые гавани";
• "оффшорные зоны" (от англ. off shore - вне бepera).

Такие укрытия для доходов - это небольшие государства и территории, куда активно привлекаются ссудные капиталы из-за рубежа. Владельцам капиталов предоставляются налоговые и другие льготы. Выделяются: семь официальных оффшорных центров:

1. Багамские острова;
2. Бахрейн;
3. Гонконг;
4. Сингапур;
5. Каймановы острова;
6. Панама;
7. Нидерландские Антильские острова.

Не имеют официального правового положения "оффшор" более 70 территорий, где также предоставляют оффшорные услуги (Бермудские острова, Гибралтар, Кипр, Мальта, Швейцария и др.).

Конечно, укрывательство от налогообложения уменьшает объемы доходной части бюджета и его расходной части.

Современные методы совершенствования

расходной части бюджета: их эффективность

Возрастание роли государства в финансовом регулировании национальной экономики со второй половины ХХ в. проявилось в новых тенденциях использования бюджетных расходов. Одна из них - улучшение мер по обеспечению устойчивого экономического роста.

В высокоразвитых странах через бюджет финансируется от 1/3 до 1/2 всех инвестиций в основной капитал. Обновлению технической базы производства способствуют возросшие государственные затраты на фундаментальные научные работы, прикладные исследования и разработки. Значительные суммы расходуются на кредиты, субсидии (денежные пособия) и дотации предпринимателям, которые участвуют в выполнении государственных программ хозяйственного развития. Существенно увеличились объемы инвестиций в так называемый человеческий капитал (образование, повышение квалификации и переквалификация рабочей силы и др.).

Важнейшая функция бюджета - увеличение объема совокупного спроса посредством государственных закупок товаров и услуг.

Бюджет выступает также как главный инструмент социальной политики государства. С его помощью проводится широкомасштабное перераспределение доходов в целях достижения большей социальной справедливости. Как известно, население западных стран уплачивает сравнительно большие налоги. Однако значительная их часть возвращается в виде трансфертных (от лат. transferre - переносить) платежей, идущих на социальные нужды.

Существенная доля бюджетных средств идет на прямые и косвенные оборонные расходы, в том числе экономическую и военную помощь зарубежным странам, затраты на космические и иные исследования в оборон ной области, пенсии и пособия бывшим военнослужащим. Величина этих средств в ряде стран (США, Германия, Франция, Великобритания и др.) довольно велика.

За последние три десятилетия произошли существенные структурные сдвиги в расходной части центральных бюджетов высокоразвитых стран. Во-первых, замедлились темпы роста и соответственно снизился удельный вес расходов, связанных с обороной и управлением. Во-вторых, увеличился удельный вес затрат, касающихся благосостояния людей (на здравоохранение, образование, подготовку и переподготовку кадров, пенсионное обеспечение).

О существенных сдвигах в структуре расходной части бюджета в разных странах свидетельствуют данные табл. 28.2.

Если в Германии и Японии видны положительные сдвиги в структуре расходной части бюджета государств, то в России такая структура содержит существенные недостатки. Часть таких недостатков является своего рода "наследием" 1990-х гг., о чем будет сказано чуть позже.

Представляется несомненным, что нормальным состоянием всех видов бюджетов является равенство доходов и расходов.

Однако главным образом из-за чрезмерного перерасхода сумм расходной части бюджета такое равенство нарушается и образуется бюджетный дефицит (превышение расходов над доходами). О таком дефиците и профиците (превышении доходов над расходами) в ряде стран свидетельствуют данные табл. 28.3.

Из этой таблицы видно, что в 2000 и 2003 гг. профицит бюджета наблюдался только в Канаде и России.

В тех государствах, в которых часто допускается бюджетный дефицит, образуется и возрастает государственный долг.

Государственный долг представляет собой задолженность, которая накопилась у правительства в результате заимствования денег для финансирования прошлых бюджетных дефицитов. В ряде случаев эта величина достигает поистине астрономических размеров, и ее невозможно погасить за короткий срок. Так, в конце XX в. величина государственного долга США составила свыше 800 млрд долл. Не означает ли это, что государство с бюджетным дефицитом попадает в положение банкрота, неспособного оплатить свои расходы? Нет, не всегда, потому что оно имеет несколько источников для покрытия своего дефицита. К их числу относятся:

1. печатание новых денег, что, разумеется, усиливает инфляцию;
2. б) неналоговые поступления, например доходы от иностранного туризма (в мире в целом они составляют 6% ВНП, в России - менее 1%);
3. внешний долг - международный кредит, получивший в современных условиях широкое распространение. Крупными должниками являются не только слаборазвитые, но и развитые страны. Так, в 1980-е гг. США повысили процентные ставки в банках, чтобы привлечь иностранные инвестиции и за этот счет финансировать бюджетный дефицит;
4. внутренний долг - государственные ценные бумаги, продаваемые фирмам и населению. К их числу относятся государственные облигации (обязательство выплатить владельцу заимствованную у него сумму денег в будущем) и казначейские обязательства (краткосрочные - до одного года - казначейские векселя). Они обычно продаются со скидкой по сравнению с номинальной (обозначенной на бумаге) ценой, что образует доход владельца векселя, когда государство выкупает его обратно.

Увеличение государственного долга имеет ряд отрицательных последствий. Этот долг составляет возрастающую часть ВНП, что уменьшает долю дохода, идущую на потребление и накопление. В бюджете выделяется все увеличивающаяся часть расходов для погашения процентов по внутреннему долгу (10-20% всех бюджетных затрат). Широкая продажа государственных ценных бумаг неизбежно ведет к повышению процентных ставок и к увеличению удельного веса государства на рынке ссудных капиталов.

Особые соотношения доходов и расходов бюджета государства в нашей стране сложились в конце ХХ - начале XXI столетия.

Российский бюджет в XXI столетии

С начала 1990-х гг. в нашей стране сложилось явно ненормальное положение с формированием и исполнением государственного бюджета. В первую очередь это касалось организации бюджетной работы. В 1992 и 1993 гг. федеральные бюджеты были приняты не до наступления нового бюджетного года, а в момент его окончания - в декабре соответствующего года. Это произошло из-за запоздалой подготовки бюджетов, отсутствия научного прогнозирования (в особенности предвидения динамики инфляции) и других причин. О недоработанности бюджета свидетельствовало, в частности, то, что расходы в нем делились на "защищенные" (полностью обеспеченные ресурсами) и "незащищенные" (выполнение которых зависело от возможного поступления дополнительных доходов).

В 1994 г. дефицит бюджета в нашей стране возрос до 10,7% к валовому внутреннему продукту. Под этим предлогом с 1994 г. Банк России и правительство наладили нарастающий выпуск государственных краткосрочных облигаций (ГКО) и облигаций федерального займа (ОФЗ). В итоге все более усиливался угрожающий противоестественный процесс: эмиссия ГКО - ОФЗ не только не помогла уменьшить бюджетный дефицит, но, напротив, сама потребовала увеличения доли бюджета, предназначенной для погашения государственного долга по ценным бумагам. В 1998 г. разразился огромной силы финансовый кризис. Он подорвал бюджет страны, всеобщее доверие к государственным ценным бумагам, породил кризис банковской системы и вызвал многократное обесценивание рубля.

Осуществление созидательных задач развития экономики страны потребовало разработки новой бюджетной политики на 2001 г. и на среднесрочную перспективу. В качестве главных стратегических направлений бюджетная политика предусматривает:

1. снижение налоговой нагрузки на экономику, в частности уменьшение налоговых ставок, отмену неэффективных и оказывающих отрицательное влияние на экономическую деятельность налогов и льгот. Так, налог на доходы физических лиц снижен до 13%, налог на прибыль организаций - до 24%;
2. упорядочение государственных обязательств с учетом реальных возможностей бюджета и при твердой гарантии социальной поддержки наиболее нуждающихся граждан;
3. концентрацию финансовых ресурсов на решении приоритетных национальных программ. Такими приоритетами стал комплекс программ, обеспечивающих современную инновацию экономики, поднимающих качество образования, улучшающих здравоохранение и др.;
4. снижение зависимости бюджетных доходов от конъюнктуры (текущего состояния) мировых цен; поддержка предприятий, выходящих на мировой рынок с готовой инновационной продукцией высокого качества;
5. создание эффективной системы управления государственными финансами, в том числе перевод бюджетов всех уровней на казначейское исполнение, позволяющее обеспечить контроль общества за использованием бюджетных ресурсов. Под казначейством подразумевается специальный правительственный финансовый орган, который ведает кассовым исполнением государственного бюджета. Он организует взимание доходов государства и отпускает средства на расходы, предусмотренные бюджетом.

Положительный результат новой бюджетной политики состоит в том, что впервые достигнут бюджетный профицит. Это позволило государству полностью выполнять все бюджетные платежи, а дополнительные доходы направлять на решение первоочередных задач.

В 2007 г. определены основные направления впервые составленного трехлетнего бюджета российского государства на 2008-2011 гг. Предлагаются такие важные изменения:

1. Разделить Стабилизационный фонд на другие части:
   • Резервный фонд (расходовать при снижении цен на нефть 10% ВВП, в 2011 г. - 4,5 трлн руб.);
   • Фонд будущих поколений (в 2011 г. - 1,3% ВВП - 0,5 трлн руб.).
2. Снизить налоговую нагрузку на бизнес:
   • заменить налог на добавленную стоимость на 12%-ный налог с продаж;
   • снизить единый социальный налог до 12-13%.
3. Реформировать социальное и пенсионное обеспечение.
4. Усилить контроль за собираемостью налогов.
5. Снизить внешний долг России до 20% ВВП, что улучшит инвестиционный климат в стране.