Региональные проблемы национальной экономики

15.1. Проблемы государственного управления и регионы

Государственное управление как функция государственной власти представляет собой наиболее сложную и многогранную систему принятия решений. Особенно данная область управления, эффективная реализация его целей актуальны для федеративных государств. В настоящее время в России функционирование государственной системы управления осуществляется на принципах федерализма, среди которых можно выделить следующие:

• единое геополитическое пространство государства формируется из территориально обособленных единиц, которые не имеют права выхода и состава государства;
• разграничение функций федерального центра и территориально обособленных единиц;
• всем субъектам Федерации предоставляется определенный объем прав и обязанностей, в процессе их реализации регионы обладают самостоятельностью, соблюдая при этом принцип единства.

Государственная система управления обретает особое содержание также и в связи с тем, что Российская Федерация построена по смешанному типу территориального устройства. Он предполагает деление государства по двум разным принципам, которые в совокупности являются противоречивыми:

1. административно-территориальное деление (города федерального значения, области, края);
2. национально-территориальное деление (автономные округа, республики).

Другой важной особенностью формирования современной государственной системы управления является совпадение территорий субъектов, т.е. одни субъекты Федерации входят в состав других. Данная структура федерации, названная "матрешечной", противоречит властной вертикализации системы государственного управления. Начатый процесс "поглощения" более крупными регионами-субъектами меньших по масштабам и потенциалу рассматривается как наиболее оптимальный в модернизации государственной системы управления в Российской Федерации (к примеру, Коми-Пермяцкий автономный округ слился с Пермской областью и в Российской Федерации де-юре функционирует новый регион-субъект - Пермский край).

Сегодня очевидно, что эффективные федеративные отношения могут быть построены только при условии выработки четких, взаимовыгодных правил поведения. В этих условиях вероятна возможность эффективного развития и национальной экономики в целом. Федеральному центру необходимы самостоятельные, экономически развитые регионы. Однако субъекты Федерации кардинально различаются по уровню экономического развития, и система финансовой поддержки сохранится еще в течение длительного времени.

15.2. Региональные бюджетно-налоговые проблемы

Построение бюджетной вертикали в федеративных государствах обретает сегодня ключевое положение в решении организационно-экономических проблем, так как бюджетно-налоговая система федеративного государства включает в себя помимо бюджета центрального правительства (федерального бюджета) также и региональные бюджетно-налоговые системы. Их значимость в системе государственных финансов различных стран не одинакова. Это наглядно иллюстрируют данные о доле бюджетов регионов в консолидированных бюджетах ряда стран. Так, для Российской Федерации эта доля не превышает 50% совокупного государственного бюджета, для Швейцарии она составляет 60%, а для Канады - даже около 70%. Вместе с тем есть страны, в которых указанная доля существенно ниже. Например, в Австралии она составляет немногим более 45%, в Германии - около 40%, в Австрии - около 35%.

Региональная бюджетно-налоговая система - это обособленная часть соответствующей государственной системы. Она (вне зависимости от меры автономности) составляет именно часть целого (пока существует целостность государства), по-своему отражая соотношение централизации и децентрализации, баланс центробежных и центростремительных тенденций.

Формирование и использование региональных финансов осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Бюджетным кодексом Российской Федерации, а также федеральным и региональным законодательствами.

Региональные бюджетно-налоговые системы большинства государств в свою очередь включают в виде обособленных частей бюджетно-налоговые подсистемы местного уровня. При сложной территориальной организации современных государств (например, если населенный пункт входит в состав района, район - в состав области и т.д.) между этими системами и подсистемами возникают свои бюджетно-налоговые отношения, во многом аналогичные отношениям "центр - регион".

Изложенное со всей очевидностью подтверждает, что распределение расходной нагрузки между бюджетами различных уровней должно играть исходную роль в построении системы федеративных бюджетных отношений. При этом необходимо, чтобы структурная иерархия бюджетных расходов естественным образом определялась конкретным распределением и закреплением ответственности (функций) между различными уровнями власти. Поэтому остановимся на некоторых принципах распределения расходов между бюджетами.

Согласно теории, только после того как распределена ответственность за расходы и стал известен их общий объем на каждом уровне власти, следует приступать к решению вопросов о закреплении и перераспределении доходов между этими уровнями.

Считается аксиомой, что наибольшей эффективности в осуществлении той или иной расходной функции можно добиться в том случае, если она будет закреплена за низшим из тех уровней власти, которые могут выполнить ее надлежащим образом. При этом услуги, предоставляемые на конкретном уровне, должны финансироваться из бюджета этого уровня. Здесь целесообразно привести функциональные виды расходов, которые, согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации, финансируются исключительно из бюджетов субъектов Федерации:

• обеспечение функционирования органов представительной и исполнительной власти субъектов Федерации;
• обслуживание и погашение государственного долга субъектов Федерации;
• проведение выборов и референдумов субъектов Федерации;
• обеспечение реализации федеральных целевых программ;
• формирование государственной собственности субъектов Федерации;
• осуществление международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации;
• содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов Федерации;
• обеспечение деятельности средств массовой информации субъектов Федерации;
• оказание финансовой помощи местным бюджетам;
• обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень;
• компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами власти субъектов Федерации, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов местных бюджетов;
• прочие расходы, связанные с осуществлением полномочий субъектов Федерации.

Опыт стран с развитыми рыночными отношениями показывает, что расходы, связанные с социальной стабилизацией (например, пособия по безработице), и расходы, влияющие на распределение доходов населения (например, на социальную защиту), обычно являются функцией центрального правительства.

Реальная структура распределения расходных функций зависит от огромного числа регионально опосредованных факторов, и поэтому каждая страна стремится найти собственную модель и выработать свой подход к распределению расходных функций по уровням власти.

Далее определимся с подходами к распределению доходов между различными бюджетами. За распределением расходной нагрузки между бюджетами разных уровней следует не менее важный процесс - регулирование доходов данных бюджетов.

Цель государственного регулирования доходов различных бюджетов состоит в таком распределении налогов между территориальными звеньями бюджетной системы федеративного государства, которое гарантировало бы финансирование расходов, законодательно закрепленных за каждым из этих звеньев, и свело бы тем самым к минимуму необходимость дополнительного перераспределения между ними финансовых средств.

Мировая практика знает три принципиальных подхода к решению проблемы разделения собираемых налогов в федеративном государстве:

1. закрепление налогов за определенным уровнем власти и разграничение полномочий по взиманию налогов;
2. совместное использование базы налогообложения;
3. долевое распределение налогов.

Суть первого подхода заключается в том, что каждый уровень власти в государстве получает полное право и несет всю ответственность за установление и сбор своих собственных налогов. Тем самым появляется несколько независимых уровней налогов - например, федеральные, субъектов федерации и местные.

В основе второго подхода лежит соединение в рамках определенного вида общегосударственного налога нескольких ставок, самостоятельно устанавливаемых разными уровнями власти (федеральным, региональным, местным). Это означает, что предприятия и организации обязаны платить один и тот же вид налога одновременно в разные бюджеты по разным ставкам. В результате в бюджеты различных уровней одновременно должны поступать одноименные виды налогов. При этом размеры поступлений определяются контингентами указанных налогов по определенной территории (в границах всей страны, в границах субъекта федерации и т.д.) исходя из ставок налогообложения, введенных соответствующими органами власти.

И наконец, третий подход предполагает использование механизма нормативного разделения между бюджетами разных уровней доходов от конкретных видов налогов, взимаемых по единым ставкам на всей территории страны. В этом случае в бюджет данного уровня власти подлежит зачислению законодательно установленная доля той суммы конкретного налога, которая должна быть собрана на соответствующей территории, исходя из общей (для всех плательщиков этого налога в государстве) налоговой ставки. К преимуществам данного метода относятся его простота и наличие гарантий в получении определенной части поступлений региональными органами власти.

Существуют два основных способа передачи региональным бюджетам причитающихся им долей налогов: 1) налоги остаются в распоряжении той административной единицы, на территории которой они собраны (принцип "привязки к территории сбора налога"); 2) поступления могут направляться в централизованный фонд с последующим нормативно-расчетным распределением, например на основе численности населения, степени урбанизации, среднедушевого уровня доходов или иных показателей.

В современной российской практике решение проблемы разделения собираемых налогов происходит на основе преимущественно совместного использования базы налогообложения и долевого распределения налогов. Так, из общего числа налогов, собранных в 2005 году, долевое распределение наиболее значимых из них происходило следующим образом (табл. 15.1).

Реальные бюджетные системы государств со сложным территориальным устройством, как правило, строятся путем комбинирования всех трех указанных подходов с целью обеспечения надежности этих систем, достижения приемлемого компромисса многочисленных и противоречивых интересов страны в целом и составляющих ее регионов.