Функции управления в сфере охраны (защиты) окружающей природной среды

Экологическая политика государства

В РФ действуют более 300 законов, нормативно-правовых и технических актов, которые связаны с обеспечением экологической и промышленной безопасности и должны применяться на всех этапах проектирования, строительства и эксплуатации объектов. Главным среди них является ФЗ от 20.01.2002 г. "Об охране окружающей среды", регламентирующий любой вид деятельности, связанной с эксплуатацией природных ресурсов.

К основным направлениям государственной политики в области экологии можно отнести следующие:

• неистощительное использование природных ресурсов (темпы потребления исчерпаемых ресурсов топлива должны согласовываться с темпами освоения замещающих их источников энергии);
• снижение загрязнения ОС выбросами, сбросами и отходами (реализация принципа "загрязнитель платит");
• ресурсосбережение - снижение энерго- и материалоемкости продукции и услуг;
• сохранение и восстановление ландшафтного и биологического разнообразия, поддержание способности природных систем к саморегуляции.

Важнейшим условием реализации государственной экологической политики является проведение непрерывного экологического сопровождения всех этапов хозяйственной деятельности. Это требует тесного взаимодействия проектных, изыскательских, контролирующих организаций, местных и региональных органов власти и управления, а также общественных организаций.

Существуют следующие виды и механизмы экологического сопровождения хозяйственной деятельности:

• предъявление экологических требований (ФЗ "Об охране окружающей среды", "О защите населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера". "Об охране здоровья граждан"):
• экономический механизм охраны ОС (ФЗ "О плате за землю", "О плате за использование водных объектов");
• нормирование качества ОС (ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", "Об охране атмосферного воздуха");
• оценка воздействия на ОС (ФЗ "О недрах", "О радиационной безопасности населения", "Об отходах производства и потребления". "О промышленной безопасности опасных производственных объектов". Земельный и Водный кодексы);
• экологическая стандартизация (ФЗ "О стандартизации", СНиПы. СанПиНы);
• экологическое лицензирование и сертификация (ФЗ "О нед­рах". "О лицензировании отдельных видов деятельности", "О сертификации продукции и услуг");
• лимитирование природопользования (ФЗ "Об охране окружающей среды", "О животном мире". Водный и Лесной кодексы);
• мониторинг ОС (ФЗ "Об охране ОС", "О гидрометеорологической службе");
• ответственность за экологические правонарушения (ФЗ "Об использовании атомной энергии", "О безопасности гидротехнических сооружений". Уголовный кодекс):
• государственная и общественная экологическая экспертиза (ФЗ "Об экологической экспертизе").

Законодательство об охране ОПС регулирует отношения, определяет экологические требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации и ликвидации предприятий.

Методы регулирования в сфере охраны ОПС специфичны. Их отличительной чертой является сочетание императивного и экономического методов регулирования.

В cфepe охраны ОПС применяется главным образом императивный метод. Именно административными мерами в ближайшее время можно добиться каких-то положительных результатов в решении проблем охраны природы. Этот метод основан на использовании административных предписаний, содержащихся в экологическом праве. Это разного рода запреты, ограничения, нормативы воздействий, это выдача лицензий, сертификатов и разрешений.

Например, ФЗ "Об охране ОПС" запрещает ввод в эксплуатацию объектов, не обеспеченных современными технологиями и установками по очистке, обезвреживанию и утилизации вредных отходов, выбросов и сбросов; не обеспеченных средствами контроля загрязнений; без проекта рекультивации земель. Этот закон допускает выбросы и сбросы вредных веществ, захоронение отходов на основе разрешений, выдаваемых специально уполномоченными на то государственными органами.

Методы экономического регулирования в сфере охраны ОПС воздействуют на имущественные интересы природопользователей. К числу основных экономических методов относятся плата за загрязнение ОПС и налогообложение. Эти методы стимулируют экологически безопасную деятельность как наиболее выгодную с экономической точки зрения.

Высшей юридической силой по отношению к иным законодательным актам обладает Конституция РФ. Ст. 17 рассматривает право граждан на благоприятную ОС в качестве естественного и неотъемлемого права человека, принадлежащего ему от рождения. Ст. 42 содержит конституционную норму о праве каждого гражданина на достоверную информацию о состоянии ОС и о возмещении ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

В основе правового регулирования экологических отношений лежат следующие начала или принципы.

Принцип приоритета охраны жизни и здоровья человека является основополагающим в экологическом праве. Согласно ФЗ "Об охране ОПС" каждый гражданин имеет право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия ОПС, вызванного хозяйственной деятельностью, аварий, катастроф и стихийных бедствий.

На данном принципе основано все содержание российского экологического законодательства: "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" от 30 марта 1999 г., "Об охране атмосферного воздуха" от 4 мая 1999 г., "Об отходах производства и потребления" от 24 июня 1998 г., "О радиационной безопасности населения".

Одним из способов реализации этого права является нормирование в сфере окружающей среды, которое устанавливает предельно допустимые нормы воздействия на ОПС. Нормативы предельно допустимых концентраций (ПДК) вредных веществ и предельно допустимых уровней (ПДУ) физических воздействий устанавливаются для оценки состояния ОПС.

Принцип сочетания экологических и экономических интересов общества. Следование этому принципу заключается не в том, чтобы остановить экономическое развитие и научно-технический прогресс, а в том, чтобы хозяйственная деятельность осуществлялась в определенных экологических пределах и наносила бы минимальный ущерб ОПС.

Здесь наиболее действенным средством является процедура оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) и экологическая экспертиза. Эти правовые инструменты носят превентивный характер и применяются на стадии принятия решений и проектировании объектов. На основании оценки делаются выводы о допустимости воздействия намечаемой деятельности на ОС. В процессе экологической экспертизы устанавливается, соответствует ли намечаемая деятельность экологическим требованиям.

Принцип рационального использования природных ресурсов с учетом законов природы. Реализация этого принципа увязана с необходимостью воспроизводства природных ресурсов и недопущения необратимых последствий для ОПС. С этой целью устанавливаются правила поведения, ограничения, запреты и лимиты в сфере природопользования.

Принцип ответственности за нарушение требований природоохранного законодательства. Соблюдение принципа законности обеспечивается государственным контролем и привлечении виновных к утоловной, административной и дисциплинарной ответственности.

Принцип гласности. Реализация этого принципа основана на положениях ст. 41 Конституции РФ. Граждане имеют право требовать полной и достоверной информации о состоянии ОС и мерах по ее охране.

Принцип международного сотрудничества в охране ОС. Воздействие общества на ОС не ограничивается рамками национальных границ: проблема озонового слоя, загрязнение Мирового океана.

Эти принципы сформулированы в ФЗ "Об охране ОПС":

• экологическое благополучие одного государства не может обеспечиваться за счет других государств;
• деятельность на территории государства не должна наносить ущерба ОПС как в пределах, так и за пределами его юрисдикции;
• свободный обмен информацией по проблемам ОПС и природосберегающих технологий;
• оказание помощи в чрезвычайных экологических ситуациях.

Ведение государственных кадастров в сфере природопользования

Функции управления - это особые по содержанию виды деятельности, необходимые для организации эффективной охраны ОПС. Управление в этой сфере представляет собой исполнительно-распорядительную деятельность органов власти, целью которой является обеспечение экологической безопасности, сохранение ОПС и ее восстановление. Содержание функций управления определяется социальными, экономическими и экологическими требованиями.

Ведение государственных кадастров природных ресурсов, особо охраняемых территорий и отходов предусматривается законом "Об охране окружающей природной среды". Этот закон возлагает на государственные органы ведение земельного, водного, лесного кадастров, государственных кадастров недр, животного мира и особо охраняемых природных территорий.

Порядок ведения земельного кадастра регулируется соответствующим законом. Государственный земельный кадастр определяется как свод сведений о категории и правовом режиме земель, о землевладельцах и землепользователях и расположенных на земельных участках объектах. Сведения земельного кадастра носят открытый характер.

Государственный кадастр месторождений включает сведения по каждому месторождению о количестве и качестве полезных ископаемых, о горно-технических и экологических условиях разработки (ст. 30 Закона РФ "О недрах").

Государственный лесной кадастр содержит сведения о количественных и качественных характеристиках лесного фонда, которые используются при управлении лесным хозяйством (ст. 68 Лесного кодекса РФ).

Государственный водный кадастр - это свод сведений о водных объектах, водных ресурсах, а также о водопользователях (ст. 79 Водного кодекса РФ). Водопользователи в обязательном порядке представляют в Минприроды России данные, подлежащие включению в кадастр. На основе этих данных принимаются решения в области использования и охраны водных объектов. Кроме того, ведется государственный учет подземных вод с целью рационального их использования, восстановления и охраны.

Государственный кадастр объектов животного мира ведется в целях обеспечения охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания (ФЗ "О животном мире").

Государственный кадастр отходов включает федеральный классификационный каталог отходов, государственный реестр объектов размещения отходов, банк данных об отходах и о технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов.

Учет и регистрация вредных воздействий на ОПС

Государственный учет и регистрация вредных воздействий на ОПС предусматривается ст. 21 закона "Об охране атмосферного воздуха". Эта функция управления позволяет создавать объективную картину воздействия человека на природу, бороться с загрязнением ОС и предотвращать подобное негативное воздействие.

Предприятия, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, обязаны вести учет образовавшихся, использованных, обезвреженных, переданных другим лицам, а также размещенных отходов (ст. 19 ФЗ "Об отходах производства и потребления"). Государственной регистрации подлежат все потенциально опасные вещества природного и искусственного происхождения.

В содержание рассматриваемой функции управления входит также деятельность по экологической паспортизации предприятий. Экологический паспорт предприятия является нормативно-техническим документом. Он содержит сведения об использовании предприятием природных, вторичных ресурсов и о влиянии его производства на ОС.

Государственный экологический мониторинг

Государственный экологический мониторинг как функция управления представляет собой систему наблюдений за состоянием ОПС. происходящими в ней процессами, за уровнем загрязнения атмосферного воздуха, почвы, водных объектов, а также за последствиями влияния на растительный и животный мир. Цель мониторинга - обеспечить заинтересованные организации и население текущей информацией об изменениях в ОПС и прогнозами ее состояния (ст. 69 ФЗ "Об охране ОПС", "Об охране озера Байкал", "О космической деятельности". "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"), а также установление и устранение вредного воздействия на человека факторов среды обитания.

Планирование природоохранной деятельности

Планирование природоохранной деятельности предусматривается ст. 17 ФЗ "Об охране окружающей природной среды", ст. 28 Градостроительного кодекса, ст. 7 ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера". Эта функция управления осуществляется в составе федеральных программ социально-экономического развития с учетом природоресурсного потенциала региона. В этих программах находит свое отражение экологическая политика государства.

Лицензирование в сфере охраны ОПС

Лицензирование в сфере охраны ОПС осуществляется территориальными органами Минприроды России. Предусматривается выдача лицензий на утилизацию, складирование, перемещение, размещение, захоронение, уничтожение промышленных отходов и материалов. Лицензионный орган проводит экспертизу представленных материалов, оценивает их полноту и достоверность, соответствие вида деятельности экологическим требованиям, определяет условия действия лицензии.

Лицензия является официальным документом, который разрешает осуществление указанного в ней вида деятельности и определяет обязательные требования его осуществления. При невыполнении лицензиатом предписаний государственных органов действие лицензии приостанавливается или аннулируется.

Сертификация в сфере охраны ОПС

Сертификация продукции - это процедура подтверждения в письменной форме соответствия продукции установленным требованиям. Сертификация способствует регламентации деятельности предприятия с точки зрения охраны природной среды. В частности, в сфере технологии сертификация способствует внедрению экологически безопасных процессов и оборудования, производству экологически безопасной продукции, повышению ее качества и конкурентоспособности. В области управления и контроля способствует предотвращению ввоза в страну экологически опасной продукции и отходов.

Требования с необходимости сертификации закреплены в нескольких законодательных актах. Например, ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" (ст. 15) предусматривает, что производство и использование топлива на территории России допускаются только при наличии сертификатов, подтверждающих соответствие топлива требованиям охраны атмосферного воздуха. Обязательной сертификации подлежат почвы земельных участков сельскохозяйственного назначения, агрохимикаты и пестициды.

Подтверждение соответствия - это процедура, результатом которой является выдача документального свидетельства - сертификата соответствия или декларации о соответствии. Экологические сертификаты оформляются по установленной форме, срок их действия - до 5 лет. Система сертификации может создаваться только юридическими лицами независимо от форм их собственности.

Экологический контроль

Экологический контроль предполагает проведение наблюдений за состоянием ОПС, проверки выполнения мероприятий по охране природы и соблюдению требований природоохранного законодательства и нормативов качества ОПС (ст. 71, 72, 73 ФЗ "Об охране ОПС"). Государственный экологический контроль осуществляется в целях сохранения и улучшения качества ОПС. Соответствующие должностные лица территориальных органов Минприроды России являются государственными инспекторами по охране природы.

В процессе экологического мониторинга осуществляется наблюдение и выявление фактов и процессов ухудшения и деградации ОС. Однако, результаты экологического мониторинга не имеют юридического значения в отличие от результатов экологического контроля. Производственный экологический контроль осуществляется экологической службой предприятий. Общественный экологический контроль осуществляется общественными объединениями.

Экологический аудит

Инвестиционная привлекательность и реальная стоимость предприятий определяется не только стоимостью их основных средств, но и в значительной мере их "экологичностью". соответствием деятельности предприятия нормам, правилам и стандартам. Возникает необходимость объективного засвидетельствования соответствия деятельности предприятия по рациональному использованию природных ресурсов, охране ОС. достоверности его документации, отражающей результаты этой деятельности.

Экологический аудит - это засвидетельствование соответствия деятельности предприятия требованиям обеспечения техногенной безопасности ОС и экологической безопасности предприятия, достоверности его отчетной документации о платежах за природопользование и загрязнение ОС.

Экологические платежи

Правовые основы регулирования платы за загрязнение ОС определены в законе "Об охране окружающей среды". Плата за загрязнение ОС взимается:

• за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие загрязнения в пределах установленных лимитов:
• за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов сверх установленных лимитов.

Взимание платы предусмотрено за следующие виды вредного воздействия на ОПС:

• выброс в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных и передвижных источников;
• сброс загрязняющих веществ в поверхностные и подземные объекты;
• размещение отходов;
• другие виды вредного воздействия (шум. вибрация, электромагнитные и радиационные воздействия).

Базовые нормативы платы представляют собой условную и зафиксированную в денежном выражении оценку вреда, причиненного ОС. Плата за загрязнение взимается по факту загрязнения ОС.

Базовые нормативы платы за размещение отходов определяются исходя из затрат на проектирование и строительство полигонов для обезвреживания, хранения и захоронения отходов.

Экологическое страхование

Рискованный характер техногенной деятельности, обусловленный противоречиями между целями экономического развития и экологическими требованиями, порождает специфические отношения по предупреждению и преодолению техногенных воздействий на природные объекты и возмещению причиненного ущерба. Указанные общественные отношения составляют правовую категорию экологического страхования. Ее сущность состоит в учете страхового риска и организации соответствующих защитных мер.

Риск - это величина, учитывающая вероятность наступления нежелательного случайного события и связанные с ним убытки.

Экологическое страхование, осуществляемое в виде страхования ответственности за аварийное загрязнение ОС. преследует цель обеспечения техногенной безопасности ОС и компенсации убытков третьих лиц. Здесь используется известный эффект рассредоточения риска во времени и пространстве.

Уплачивая страховые премии, величина которых необременительна для страхователя, последний перекладывает гарантию возмещения убытков третьим лицам на страховщика. При этом возмещаемый ущерб может многократно превосходить взносы страхователя. Страховщик же учитывает то, что аварии носят вероятностный характер, как правило, не происходят одновременно и на одном и том же предприятии.