Основные направления экономической политики государства

10.4. Политика занятости

Разрабатывая программу занятости и социальной защиты безработных, государство стремится не допустить дальнейшего нарастания социальной напряженности в обществе и предотвратить социальный взрыв. Втягиваясь в рыночные отношения, государство корректирует "пробелы" рынка.

В мировой практике выделяют два основных типа воздействия на уровень занятости: активную и пассивную государственную политику.

Активная политика занятости

Активная политика на рынке труда предусматривает совокупность правовых, организационных и экономических мер, проводимых государством в целях снижения уровня безработицы в стране.

Активная политика занятости включает:

• осуществление мероприятий по созданию новых рабочих мест;
• обучение, переподготовку и повышение профессиональной квалификации безработных;
• активный поиск и подбор для безработных подходящих должностей;
• субсидирование создания новых рабочих мест;
• организацию рабочих мест для безработных через систему общественных работ;
• проведение мер по предупреждению увольнений работников.

Пассивная политика занятости

Пассивная политика в области занятости направлена на сглаживание негативных последствий безработицы. Пассивная политика на рынке труда предполагает следующие действия:

• выплату пособий по безработице;
• оказание материальной помощи безработным;
• осуществление доплат на иждивенцев;
• выдачу малоимущим гражданам недорогих товаров первой необходимости;
• организацию питания безработных в специальных столовых.

В настоящее время в большинстве стран мира центр тяжести в решении проблемы занятости смещается в сторону усиления активных мер. Например, в 90-е годы XX в. по сравнению с 80-ми доля активных мер государства на рынке труда в экономически развитых странах увеличилась с 25 до 36% ВВП.

Рассмотрим отдельные направления деятельности государства по проведению активной политики занятости.

Законодательные меры

Использование государством законодательных инструментов регулирования может создать условия для сокращения предложения труда. Например, снижение пенсионного возраста делает возможным досрочный уход на пенсию работников, не достигших установленного законом пенсионного возраста. Таким образом, досрочная пенсия способна сократить число претендентов на свободные рабочие места и высвободить дополнительные вакансии на рынке труда для безработных.

Государственные законодательные акты могут регулировать трудоустройство отдельных групп населения, например молодежи.

Известно, что наиболее тяжелым бременем безработица ложится на плечи пожилых людей. Работодатели их не хотят брать на работу из-за снижающейся производительности и ухудшения здоровья. То же касается и самых молодых (молодежи отказывают в приеме на работу в связи с низкой квалификацией, отсутствием опыта и навыков в труде).

Решить проблему занятости среди молодых работников позволяет разработка соответствующих правовых норм. Реализацию программ поддержки молодежи можно осуществлять методами экономического стимулирования молодежной занятости. Например, с помощью предоставления определенных налоговых льгот предприятиям, в штате которых молодые работники составляют оговоренную долю, или в результате создания центров обучения молодых людей тем профессиям, в которых больше всего ощущается потребность.

Организационные меры

Целью проведения организационных мер является снижение или ликвидация разнообразных институциональных барьеров, препятствующих территориальной, отраслевой или квалификационной мобильности трудовых ресурсов. Для этого должна быть создана действенная и мобильная система изучения и регулирования структуры спроса и предложения труда на местных и региональных рынках, непрерывно совершенствоваться деятельность бирж труда. Система профессионального образования работников в связи с требованием рыночной конъюнктуры должна получить более высокий уровень развития.

Важным направлением в сфере проводимой государством активной политики занятости является разработка комплекса экономических мер. С их помощью осуществляется проведение политики полной занятости путем кредитования, субсидирования, предоставления льгот и дотаций работодателям, регулирования ставок процента и величины подоходного налога.

Обращаясь к опыту зарубежных стран по вопросу проведения активной государственной политики в области занятости, интересно рассмотреть опыт Швеции.

Активная политика занятости, проводимая шведским правительством в последние годы, способствовала снижению уровня безработицы до 5-6% в 1998-1999 гг. по сравнению с 12-14% в 1990-1991 гг. Всего за последние годы Министерство труда Швеции разработало более 10 программ для рынка труда. Все они направлены на выполнение единой цели - стимулирования занятости и увеличения спроса на рабочую силу.

Практическая реализация программ содействия занятости дает возможность безработным получить производственный стаж (что существенно упрощает процедуру устройства на открытом рынке труда), а также закладывает базу для выбора профессии или курсов переквалификации. В Министерстве труда Швеции полагают, что именно акцент на проведение активной политики занятости позволит в ближайшие годы сократить уровень безработицы до минимальных значений 1,5-2%.

Деятельность государства на рынке труда имеет многоплановый характер. Можно выделить две основные формы регулирования рынка труда: прямое и косвенное воздействие.

Прямые методы

Прямое воздействие на рынок труда, как правило, заключается в регулирующей или корректирующей функции государства.

Прямые методы предусматривают законодательное регулирование найма работников, а также использование их труда. Прямые методы проявляются в следующем: стимулирование создания новых рабочих мест в негосударственном секторе; развитие системы производственного обучения и переподготовки; стимулирование или, наоборот, сдерживание развития производства в определенных регионах и областях; установление продолжительности рабочего дня и недели; организация сезонных работ.

Прямое регулирование рынка рабочей силы главным образом оказывает воздействие на предложение труда. А в основе проведения прямых методов находится концепция ограничения государственного вмешательства в экономику.

Косвенные методы

В отличие от прямого воздействия на рынок труда косвенные методы регулирования занятости приводят к изменению условий хозяйствования в сторону стимулирования или ограничения развития экономических процессов и соответственно касаются проблемы спроса на труд.

Косвенные методы включают элементы фискальной политики (изменение налоговых ставок), монетарной (регулирование денежного обращения), финансовой (осуществление ассигнований и выплата субсидий), амортизационной (варьирование ставками норм амортизационных отчислений).

Косвенные методы регулирования рынка труда одновременно являются методами общеэкономического регулирования.

Концептуальные основы регулирования

В течение нескольких десятилетий (40-80-е годы XX в.) во многих странах мира концептуальной основой государственного регулирования рынка труда служила кейнсианская теория. В соответствии с ней рост совокупных расходов стимулирует увеличение производства, экономический рост и тем самым снижает безработицу.

Составной частью кейнсианской теории являлась кривая Филлипса, отражающая взаимосвязь между инфляцией и безработицей.

Кривая Филлипса

Зависимость между инфляционным ростом цен и сокращением безработицы была выведена в 1958 г. австралийским экономистом, работавшим в Англии, А. Филлипсом.

Исходя из того, что заработная плата является ценой равновесия на рынке труда, Филлипс определил устойчивую обратную зависимость между темпами роста зарплаты и уровнем безработицы. Используя данные статистики Великобритании почти за столетний период (1861-1956 гг.), он построил кривую, выражающую обратную взаимосвязь между изменением величины заработной платы и безработицы.

Теоретическая база под расчеты А. Филлипса была проведена экономистом Р. Липси. В дальнейшем американские экономисты П. Самуэльсон и Р. Солоу модифицировали кривую Филлипса, заменив ставки заработной платы на темпы роста товарных цен. С помощью кривой Филлипса стало возможным рассчитывать равновесие между уровнем занятости и производства и определенной стабильностью цен.

Используя кривую Филлипса, можно было определить, каким образом предпочтение полной занятости отразится на росте цен или, наоборот, приоритет стабильности цен скажется на росте уровня безработицы.

На рисунке 10.2 изображена кривая Филлипса (P_h), где вертикальная ось представляет изменения в уровне инфляции в течение года (Р, %), а горизонтальная - изменения в уровне безработицы (U, %).

Рис. 10.2. Кривая Филлипса

В соответствии с кривой Филлипса, изображенной на графике, высокой инфляции, например, в точке А будет сопутствовать низкий уровень безработицы. Данное положение характеризует рост цен при увеличении совокупного спроса, которое сопровождается увеличением производства реального национального продукта выше его естественного уровня и сокращением безработицы ниже естественного уровня.

В 60-х годах кривая Филлипса использовалась правительствами многих стран в качестве критерия при выборе экономической стратегии государства. В зависимости от конкретных обстоятельств и политических предпочтений приоритет отдавался одному из взаимосвязанных зол: или инфляции, или безработице.

Однако со временем взаимосвязь между инфляцией и безработицей, которую иллюстрирует кривая Филлипса, оказалась нестабильной. Вызванные нефтяными шоками экономические кризисы в странах большой семерки (США, Япония, Германия, Франция, Италия, Англия, Канада) в 1974-1975 гг. и 1980-1982 гг. выразились в замедлившихся темпах экономического роста, усилении инфляции и росте безработицы. С 70-х годов экономика индустриальных стран столкнулась с явлением стагфляции.

Кривая Филлипса перестала соответствовать реальной ситуации во взаимоотношении инфляции и безработицы. Взаимосвязь между инфляцией и безработицей стала более сложной. В связи с этим кривая Филлипса перестала восприниматься в качестве незыблемого и надежного регулятора экономики.

Приоритетная роль в системе регулирования рынка труда принадлежит службе занятости или бирже труда.

Биржа труда и службы занятости

Биржа труда является основным элементом инфраструктуры рынка труда и представляет собой специализированный государственный институт, осуществляющий посреднические функции на рынке рабочей силы. Как правило, в большинстве стран мира биржи труда - это государственные учреждения, подчиненные министерствам труда. Наряду с государственной службой занятости функционируют негосударственные структуры: частные платные агентства, посреднические бюро занятости при профсоюзах, религиозных или молодежных организациях.

В Российской Федерации, например, получили развитие следующие негосударственные службы: биржа труда молодежи, центр занятости женщин, биржа труда для инвалидов, различные службы занятости.

Современная биржа труда - это сложившаяся, устоявшаяся структура со свойственными ей функциями:

• регистрация безработных;
• регистрация свободных рабочих мест;
• трудоустройство безработных;
• изучение рыночной конъюнктуры и предоставление информации о соотношении спроса и предложения на рынке труда;
• тестирование лиц, желающих получить работу;
• организация профессиональной подготовки и переподготовки безработных;
• выплата пособий по безработице.

Рождение первых бирж труда относится к первой половине XIX в. В то время это были частные учреждения, занимающиеся в большей степени посредничеством между наемным работником и работодателем. С развитием рыночных отношений и активизацией роли государства в области регулирования рынка труда деятельность бирж труда постепенно усложняется. Если раньше основная деятельность бирж была сосредоточена на выполнении ими пассивных функций (регистрация безработных и выплата пособий по безработице), то в дальнейшем биржи труда стали изучать спрос и предложение на рынке труда, предоставлять информацию о востребуемых профессиях, осуществлять профориентацию молодежи, организовывать переподготовку для лиц, желающих сменить профессию, т.е. в их работе превалирующими стали активные функции.

Эффективность функционирования служб занятости в большей степени предопределяется наличием мощной информационной базы, находящейся в их распоряжении. К примеру, в США с 1984 г. действует общенациональный "банк рабочих мест" на всей территории страны, в котором систематизированы описательные характеристики вакантных мест и тех, кто ищет работу.

Создан единый банк данных по рынку труда в Швеции. Компьютеризация бирж труда позволяет получить самую свежую информацию о вакансиях и условиях предлагаемой работы по каждой профессии в любом уголке Швеции и в целом по стране.

Аналогичным образом обстоят дела с информационным обеспечением бирж труда и в других странах - в Германии, Англии, Франции, Канаде, Японии.

Однако следует учитывать, что направления безработных биржами труда на вакантные места в фирмы имеют рекомендательный характер, т.е. предприниматели не обязаны принимать направляемых биржей труда работников. В связи с этим часть работников предпочитает не пользоваться услугами центров трудоустройства, а находить подходящую работу самостоятельно через отделы кадров предприятий, с помощью знакомых или через рассылку по сети Интернет своих резюме в различные компании. Как правило, от 15 до 40% безработных трудоустраиваются через биржи труда.

В России, в отличие от большинства стран с развитой рыночной экономикой, процесс формирования службы занятости имеет ряд особенностей.

Во-первых, служба занятости сразу была образована как централизованная государственная система на основе Закона о занятости, принятого в 1991 г.

Во-вторых, формирование центров занятости происходило на базе ранее функционирующих государственных бюро по трудоустройству с ипользованием ранее созданного материально-технического обеспечения, системы информации и кадров.

Чисто формальное преобразование отечественных бюро по трудоустройству населения в центры занятости сказалось в их недостаточно эффективной деятельности. Основная работа российских бирж труда направлена на выполнение пассивных функций - регистрация безработных и выплата пособий. Активные функции, как наиболее действенные и продуктивные в решении проблемы занятости, менее ярко представлены в деятельности российских бирж труда.

По данным статистики, за последние годы количество официально зарегистрированных безработных в России уменьшилось. Так, за период с июля 1999 по июль 2000 гг. число официально зарегистрированных безработных сократилось в 1,6 раза. Произошло снижение напряженности на рынке труда. Если в июле 1999 г. в расчете на одно свободное рабочее место приходилось в среднем 2,6 зарегистрированных безработных, то год спустя (август 2000 г.) - всего 1,1. Число вакансий практически сравнялось с количеством безработных.

В действительности ситуация на отечественном рынке труда выглядит не столь благополучно, как может показаться.

Вне всякого сомнения, в определенной степени снижение количества безработных связано с экономическим ростом в стране, предъявившем спрос на рабочие места в сфере отечественного бизнеса. Однако не менее важную роль в тенденции сокращения численности зарегистрированных безработных сыграла неудовлетворительная деятельность бирж труда.

Многие безработные не надеются найти работу с приемлемыми для них условиями труда и оплаты через государственную службу занятости. Большинство безработных предпочитают не регистрироваться на бирже труда для получения пособия по безработице в связи с удручающим состоянием Государственного фонда занятости населения. В 1999 г. общая задолженность по выплате пособий по безработице в стране превысила 3,6 млрд. рублей. В регионах с высоким уровнем безработицы пособия выплачивались нерегулярно и в основном в натуральной форме, активные программы занятости финансировались по минимуму. Поэтому если в 1995 г. на бирже труда регистрировался почти каждый второй безработный, то в 2000 г. - лишь один из семи.

Можно назвать еще несколько причин нежелания людей, потерявших работу, обращаться в центры занятости.

1. В настоящее время в России действуют около 2500 бирж труда. Этого количества явно недостаточно для такой огромной страны. Часто население плохо информировано о территориальном расположении служб занятости. Многие биржи труда значительно удалены от населенных пунктов. В некоторых районах сельской местности расстояние до ближайшего центра занятости может превышать 80 км.
2. Возможности бирж труда по трудоустройству ограничены. В первую очередь это связано с несоблюдением "Закона об обязательной регистрации свободных рабочих мест работодателем". Обследование промышленных предприятий, проведенное в 1997 г., показало, что подавляющее большинство руководителей не пользуются услугами центров занятости населения при поиске и найме рабочей силы. Директора не несут ответственности за неинформированность бирж труда при наличии вакантных мест на предприятии.
3. В последние годы в России увеличилось количество работников, находящихся в неоплачиваемых административных отпусках. Это позволяет администрации предприятий "сохранить" численность трудового коллектива и уйти от повышенного налогообложения фонда оплаты труда. Работники, формально числящиеся занятыми, фактически являются скрытыми безработными. Только по официальным данным в 1997 г. уровень скрытой безработицы составил 8% трудоспособного населения.
4. Вероятность получения пособия по безработице для обратившегося в центр занятости невелика. Как правило, размер выплачиваемого пособия является минимальным и составляет величину значительно более низкую, чем прожиточный минимум.

Рассматривая государственные методы регулирования рынка труда, необходимо также учитывать особенности проведения политики занятости в различных странах. В настоящее время принято выделять несколько моделей стимулирования занятости.

Американская модель

Для американской модели характерным является процесс создания рабочих мест с низкой производительностью. Вновь созданные рабочие места предполагают получение низких доходов. В итоге на рынке наблюдается формальное сокращение безработицы, но появляется обширный класс "новых бедных".

Скандинавская модель

Скандинавская модель ориентирована на обеспечение всеобщей занятости с помощью создания рабочих мест в государственном секторе. При этом предполагаются средние, удовлетворительные условия труда и оплаты. Расчет данной политики лишь на государственные средства в случае их нехватки может привести к резкому сокращению рабочих мест. В этом заключается недостаток данной модели.

В качестве примера эффективной политики скандинавской модели является Швеция, где высокая занятость есть результат активного участия государства на рынке труда. Основная задача проведения государственной политики на рынке труда сводится здесь к достижению равновесия между спросом и предложением труда.

Европейская модель политики занятости базируется на сокращении количества занятых при повышении производительности труда и росте доходов работающего населения. Следует отметить, что осуществление данной политики требует создания дорогостоящей системы пособий для возрастающей численности безработных.

Японская модель

Для японской модели характерными являются следующие моменты:

• наличие системы пожизненного найма;
• зависимость ставки заработной платы от стажа работы, возраста, состава семьи.

Стабильность персонала на фирме позволяет менеджерам осуществлять долгосрочную политику инвестирования, систематически проводить переобучение работников, успешно осуществлять инновации. Трудовые ресурсы Японии отличает высокая мобильность, гибкость и многофункциональность. Все это в комплексе дает возможность добиться гармонизации производственных отношений.

Система пожизненного найма предопределяет решение проблем сокращения производства и увольнения работников в результате сокращения рабочего времени, перевода сотрудников на другие предприятия. Эти меры сдерживают рост безработицы.

Российская модель

Российский рынок труда находится в стадии формирования. Его модель еще не обрела четких характерных черт. К особенностям отечественного рынка труда можно отнести следующие:

1. рабочая сила является низкомобильной. Это связано с неразвитостью рынка жилья, необходимостью регистрации, жестким регулированием размера заработной платы;
2. высокий уровень скрытой безработицы. Доля оплаты труда в общих издержках производства на российских предприятиях, как правило, не превышает 10-12%. Нередко работодателю дешевле сохранить своих работников при частичной занятости, чем сократить занятость на предприятии;
3. наличие региональной дифференциации безработицы. Наиболее высокие показатели по безработице имеют место в следующих регионах: Республике Калмыкии, Республике Алтай, Дагестане, Ингушетии (где на одну вакансию приходится 138 претендентов; обычно их количество составляет три-четыре).

Безработицу невозможно оценить однозначно. С одной стороны, безработица имеет негативное значение. Ее результат - и непроизведенный продукт в масштабах общества, и потеря регулярно получаемого дохода для многих людей. Безработица убивает инициативу человека, порождает его неуверенность в будущем, в своих силах и возможностях.

Необходимо учитывать, с другой стороны, что безработица есть важнейшее и непременное условие нормального и бесперебойного функционирования экономики в любом обществе. Она обеспечивает формирование резерва рабочей силы. Безработица является сигналом для необходимого производству перераспределения работников и их сосредоточение на тех видах деятельности, которые востребованы рынком. Однако, чтобы уменьшить негативное влияние безработицы и сделать менее болезненными последствия ее проявления для общества, необходимо участие государства.