Социальная работа: история, теория, практика

1.6. Распыление социальной помощи

Одним из крупных недостатков российской системы социальной защиты является огромное число социальных льгот, которые не всегда доходят по адресу. Только на федеральном уровне установлено около 156 видов социальных выплат, льгот, пособий и дотаций, оказываемых 236 категориям населения. По оценкам Минтруда России, численность получателей льгот составляет около 100 млн человек. На предоставление льгот требуется более 250-300 млрд руб. в год.

При значительных бюджетных средствах, идущих на социальные нужды, реальная помощь каждому нуждающемуся оказывается почти символической. Если в развитых странах среди действительно нуждающихся распределяется 50-60% социальной помощи, то в России среди получающих социальные трансферты доля таковых не превышает 20%.

Проблема - не в новых идеях, а в том, чтобы избавиться от старых, которые врастают в тех, кого воспитывали, как воспитывали большинство из нас, в каждый уголок наших умов.

Джон Майнард Кинз

В большинстве случаев критерием, определяющим права на социальную поддержку, являются принадлежности к льготной категории (ветераны войн, отдельные категории государственных служащих, инвалиды и проч.). Только для предоставления двух видов социальной помощи используют критерий контроля доходов: при назначении жилищной субсидии малообеспеченным семьям и при выплате пособия на детей.

Следствием такой практики стало невыполнение социальных обязательств государства перед населением. В результате в 1999 г. обязательства государства только по федеральным льготам и пособиям составили 15% ВВП. Реальные расходы консолидированного бюджета по статьям раздела "Социальная политика" составили 1,7% ВВП, или 6% суммарных расходов консолидированного бюджета. Таким образом, главный порок сложившейся на настоящий момент системы социальной поддержки - это несоответствие обязательств государства и его реальных возможностей.

Существующая система оказалась неспособной в полной мере справиться с требованиями переходного периода и, несмотря на многочисленные структурные изменения, по-прежнему не обеспечивала адекватную защиту малоимущих и уязвимых слоев населения. К недостаткам относится прежде всего незначительный размер пособий: пособия по безработице в среднем составляют лишь около 15% прожиточного минимума; пособия семьям - в среднем 12% прожиточного минимума для детей; до недавнего времени минимальный размер пенсии соответствовал 45% прожиточного минимума для престарелых, однако в результате проведенных недавно корректировок (последние приходятся на февраль) этот минимум был увеличен примерно до 50% прожиточного минимума для престарелых.

Кроме того, система страдала низкой адресностью, выделяемая помощь часто не достигала получателей, находящихся за чертой бедности, - около 20% малоимущих домашних хозяйств вообще не получали пособий, в то время как почти четыре из пяти семей, не относящихся к категории малоимущих, имели государственные пособия; малоимущими числились около 40% населения, однако правом на различные пособия и льготы обладали 68%. Парадоксально, но основную часть жилищных субсидий, как было установлено в ходе проверки, получали те, кто бедным не являлся.

Социальные льготы являются ядром всей системы социальной защиты. Именно эта составляющая социальной защиты определена как центральное звено реформирования. Основные аргументы в пользу такой стратегии реформирования сводятся к следующим:

• формально право на социальные льготы предоставлено более 70% населения;
• реальные возможности государства не позволяют выполнить все обязательства перед населением в части данного мандата;
• семьи с низкими доходами и высоким риском продуктовой опасности не относятся к числу приоритетных льготных категорий, что противоречит принципам социальной защиты в условиях рыночной экономики.

Наиболее распространенные формы оказания социальной помощи бедным - это предоставление натуральной помощи в виде бесплатных обедов, продуктовых наборов, одежды и обуви (61 регион) и льгот на оплату жилья, товаров и услуг (53 региона). Непосредственно социальное пособие по бедности предоставляется в 21 регионе, при этом в денежной форме оно выплачивается только в 17 регионах.

Хотя более 70% населения имеют законное право на различные социальные льготы, реально их получили только 33-37% человек. Наиболее распространены транспортные льготы и льготы на оплату жилья и коммунальных услуг. Получателями пособия в каждом регионе являются 5-6% населения, несмотря на то что во всех регионах, выплачивающих пособие, доля бедных превышает 25%. Дотации на питание получают около 5% домохозяйств. Основные получатели льгот сосредоточены в городах, а в селе ими пользуются крайне мало. Таким образом, несмотря на широкое распространение самого права к социальным льготам, доля населения, реально получающего их, невелика. Недавно средний размер адресного социального пособия по бедности составлял 40-80 руб. на человека. Хотя льготы, которые предоставляются населению, имеют широкую адресность, т.е. предназначены для большого количества людей, далеко не все, кому они предназначены, действительно в них нуждаются. Так что кардинально решить проблему бедности пособия и льготы не могли.

Два основных элемента государственной системы социальной защиты в России - Государственный пенсионный фонд и Федеральная службы занятости, через которые проходят ресурсы, эквивалентные 7% ВВП, - нуждаются в радикальных мерах улучшения. Другой канал помощи - жилищные пособия, на которые приходится еще 3,7% ВВП, - также требовал коренного пересмотра.

Все это вынудило российское правительство искать другие формы социальной защиты населения. Основная идея новой социальной политики - изменить принцип дотирования льгот и внедрить денежные выплаты только нуждающимся, в результате чего социальная защита в России может стать эффективной и позволит изыскать средства для поддержания людей, находящихся за чертой бедности. Кроме того, у людей появится свобода выбора субсидий, что тоже немаловажно: россияне смогут выбирать именно ту помощь от государства, которую они хотят получить, а не ту, которую им навязывают.

- Какая разница между богатым швейцарцем и бедным швейцарцем?

- Бедному швейцарцу приходится самому мыть свой "Мерседес".

Анекдот

Главным средством стала монетизация социальных льгот. Согласно Стратегии экономического развития России до 2010 г. отмена необоснованных льгот, переведение части льгот в заработную плату и переориентация системы социальной защиты на поддержку наиболее нуждающихся (адресная социальная помощь), к числу которых прежде всего относятся семьи с душевыми доходами ниже прожиточного минимума, - это основные направления реформирования системы социальной защиты.