Система обеспечения экологической безопасности в России

Перейдем к статьям, в которых упоминаются экологические проблемы. В части 2 статьи 36 сказано: "Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц". Здесь весьма важен текст после слова "если". Он подчеркивает условность (неабсолютность) понятия собственности, его подчиненность интересам общества. Например, согласно этой статье Конституции владелец земельного участка на берегу водоема обязан обеспечить доступ граждан к водоему для осуществления их права на отдых (если, конечно, сам водоем не принадлежит указанному владельцу участка).

В статье 41 говорится о поощрении в Российской Федерации деятельности, способствующей экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию. В статье 37 констатируется, что: "Каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены". Согласно статье 21: "Никто не может быть без добровольного согласия подвергнут медицинским, научным или иным опытам".

Весьма многие статьи главы 2, касающиеся более общих блоков проблем, дают юридическое обоснование действиям по повышению экологической безопасности. Например, такие статьи, как 20-я и 53-я:

Статья 20 "Каждый имеет право на жизнь".

Статья 53 "Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц".

Согласно статье 24 органы государственной власти и органы местного самоуправления должны предоставлять информацию гражданину, касающуюся его прав и свобод, в том числе экологического характера. Свобода распространения экологической информации вытекает из статьи 29. Возможность создания экологических организаций (объединений) гарантируется статьей 30. Возможность активной деятельности таких организаций вытекает из статьи 31, а право граждан и организаций обращаться в органы власти гарантируется статьей 33. Статья 44 обеспечивает возможность проведения научных изысканий в области экологии. Ряд статей посвящен защите прав и свобод (статьи 45-48). Исполнение обязанности платить налоги (статья 57) обеспечивает финансированием природоохранную деятельность.

Можно отметить некоторые особенности действующей Конституции. Во-первых, экологические права граждан, как видно из проведенного выше анализа, вытекают из общих прав и свобод граждан. Выделение Законодателем отдельных экологических статей, прежде всего 42-й и 58-й, свидетельствует о большой общественной значимости экологических проблем. Во-вторых, глава 2 Конституции РФ, вопреки названию, говорит не только о правах и свободах, но и об обязанностях граждан.

В главе 3 "Федеративное устройство" Конституции РФ есть ряд статей, связанных с распределением прав и обязанностей в области экологии между федеральным центром и субъектами федерации. Согласно статье 71 к ведению центральных органов Российской Федерации относится установление основ федеральной политики и федеральных программ в области экологического развития страны. Центр определяет статус и организует защиту сухопутных территорий, морей, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации. В соответствии со статьей 72 Конституции РФ к совместному ведению РФ и субъектов РФ относятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. Они вместе занимаются природопользованием, охраной окружающей среды и обеспечением экологической безопасности. Их общая забота - особо охраняемые природные территории (заповедники и др.). Разработка и совершенствование земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей среды также относится к совместному ведению РФ и субъектов РФ.

В статье 114 Конституции РФ одной из задач Правительства РФ указано обеспечение проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии.

Конституцией Российской Федерации определены процедуры разработки, принятия и совершенствования экологического законодательства, установлены органы, ответственные за такую работу, гарантирована возможность активного участия в ней общественных организаций (объединений).

Отметим, что согласно ст. 71 Конституции к ведению Российской Федерации, наряду с перечисленными выше сферами деятельности, относятся в рассматриваемой области:

• регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (в том числе экологических);
• непосредственное управление федеральной государственной собственностью (прежде всего на природные ресурсы);
• производство ядовитых веществ, наркотических веществ, установление порядка их использования и контроль за исполнением этого порядка;
• разработка и введение в действие гражданского и гражданско-процессуального законодательство (как основных рычагов защиты природных ресурсов и их владельцев);
• осуществление метеорологической службы,
• проведение работ по стандартизации и метрологии (в том числе в области охраны окружающей среды).

Согласно статье 72 Конституции в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся, кроме указанных выше, следующие направления деятельности:

• защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности (в том числе экологических);
• разграничение государственной собственности (прежде всего на природные ресурсы).

Разумеется, не все на свете относится к ведению федерального центра, единоличному или вместе с субъектами федерации. Вне пределов ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, что весьма важно, субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Это размежевание экологической компетенции "по вертикали" представляется весьма существенным для рассмотрения проблем развития, совершенствования и непосредственного применения экологического законодательства. Такие проблемы решаются на всех уровнях. А именно: на федеральном - Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания РФ, Президентом и Правительством РФ, а также федеральными агентствами, службами, министерствами, ведомствами, комитетами и другими центральными органами. На уровне субъектов Российской Федерации - правотворческими (не только законодательными, но и исполнительными и судебными) органами субъектов. Следующие уровни разграничения - между су бъектами федерации и органами местного самоуправления, между этими органами и конкретными предприятиями. Конкретные направления развития, совершенствования и применения экологического законодательства, совершенствования системы экологических нормативно-правовых, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, а также соответствующие правовые формы и процедуры будут рассмотрены далее, хотя по необходимости довольно кратко.

Закон Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды". Головным (базовым) актом в области экологии, как уже отмечалось, является Закон Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды", принятый 19 декабря 1991 г. Ввиду важности этого закона, охватывающего все основные области практической экологии, разберем его содержание подробно, по отдельным разделам.

В разделе "Общие положения" рассмотрены основные принципы охраны окружающей природной среды и перечислены типы выделяемых в окружающей среде объектов, подлежащих охране в соответствии с Законом Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды". В том же разделе фиксируется распределение областей компетенции органов государственной власти и местного самоуправления в области экологии.

Следующий раздел посвящен раскрытию закрепленного Конституцией РФ права граждан на здоровую и благоприятную окружающую среду, в том числе полномочиям граждан и общественных организаций (объединений) в области охраны окружающей природной и антропогенной среды.

Специальная глава раскрывает действующий в настоящее время организационно-экономический механизм охраны окружающей природной среды. Работа этого механизма начинается с анализа ситуации, т.е. с учета и социально-экономической оценки природных ресурсов. Законодателем рассмотрены вопросы планирования, финансирования и материально-технического обеспечения экологических программ и мероприятий. Важными составляющими организационно-экономического механизма охраны окружающей природной среды являются лимиты (ограничения) на использование природных ресурсов и на технологически необходимые выбросы и сбросы в окружающую среду вредных веществ, а также платность природопользования и экономическое стимулирование предприятий, передовых в природоохранной деятельности.

В Законе регламентируется деятельность различных экологических фондов, а также упоминается о такой составляющей финансового обеспечения экологических проектов, как экологическое страхование. Основные идеи экологического страхования обсуждаются ниже. Вопросам экологического страхования посвящен проект отдельного закона, находящийся в настоящее время в Государственной Думе Российской Федерации в процессе обсуждения.

Важный раздел Закона "Об охране окружающей природной среды" посвящен нормированию качества окружающей среды (в частности, подходам к установлению таких экологических характеристик, как предельно допустимые концентрации вредных веществ).

Рассмотрены экологические требования, которые должны быть выполнены на соответствующих стадиях жизненного цикла фирм и организаций, воздействующих на окружающую природную среду - при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, реконструкции и ликвидации предприятий, сооружений и иных объектов.

В Законе описан порядок действий властей при возникновении чрезвычайных экологических ситуаций, как природного, так и антропогенного происхождения.

Рассмотрен правовой статус особо охраняемых природных территорий и объектов (заповедников, заказников, редких и исчезающих видов животных и растений и их мест обитания, и др.).

Правовое обоснование в Законе "Об охране окружающей природной среды" дано экологическому мониторингу. Так называют специально организованное слежение за состоянием характеристик окружающей природной среды, в частности, за химическим составом атмосферного воздуха, количеством растворенных в воде тех или иных вредных веществ и т.п. Большое значение имеет правовое обоснование в Законе "Об охране окружающей природной среды" экологического контроля влияния на окружающую природную среду производственной деятельности организаций и предприятий, причем независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности.

В Законе указаны процедуры разрешения споров в области охраны окружающей среды, возмещения нанесенного природе и населению ущерба и т.д. Рассмотрены виды экологических правонарушений и вопросы привлечения к ответственности за такие правонарушения.

Согласно Закону "Об охране окружающей природной среды" при осуществлении хозяйственной, управленческой, религиозной и любой иной деятельности государственные органы, предприятия, учреждения и организации различных форм собственности, отдельные граждане, т.е. все юридические и физические лица, общественные организации и объединения, обязаны руководствоваться следующими основополагающими принципами:

• приоритетом охраны жизни и здоровья человека перед экономическими или иными соображениями;
• научно обоснованным сочетанием экологических, социальных, экономических и иных (в частности, оборонных ) интересов общества, обеспечивающим реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду;
• рациональным использованием природных ресурсов с учетом открытых учеными свойств природных явлений и процессов, потенциальных возможностей окружающей среды, необходимости воспроизводства природных ресурсов (рациональные использование природных ресурсов должно обеспечивать это воспроизводство) и недопущения необратимых последствий для окружающей природной среды и здоровья человека;
• соблюдением требований природоохранного законодательства, неотвратимостью наступления ответственности за их нарушения, в том числе и уголовной;
• гласностью и тесной связью с общественностью (объединениями граждан и отдельными гражданами) в решении экологических задач;
• международным сотрудничеством в охране окружающей среды (с учетом необходимости соблюдения государственной и коммерческой тайны, а также иных предусмотренных законом ограничений на распространение информации ).

Как уже говорилось выше, экологическим вопросам посвящено большое количество правовых актов, а само экологическое право за 1990-е годы превратилось в обширную область юридической науки.

Подведем предварительные итоги. Охране от загрязнения, порчи, повреждения, истощения, разрушения подлежат естественные экологические системы. А именно, литосфера - земля, ее недра, почва. Гидросфера - поверхностные и подземные воды, ледники, моря и океаны. Атмосфера - атмосферный воздух (в том числе озоновый слой атмосферы). Биосфера - леса и иная растительность, животный мир, микроорганизмы, генетический фонд. Сочетания перечисленных биологических сфер - природные ландшафты, экологические системы лесов, полей и рек, озер, морей, а также антропогенные системы городов и лесопарков в их составе.

Особой охране подлежат официально выделенные государственные природные заповедники, природные заказники, национальные природные парки, памятники природы, редкие или находящиеся под угрозой исчезновения виды растений и животных и места их обитания. Например, в Московской области запрещено собирать букеты из дикорастущих растений, поскольку при этом могут пострадать редкие и исчезающие виды. Нарушители привлекаются к административной ответственности и обычно подвергаются штрафам по приговорам судов.

Основные права и обязанности человека в области экологии. В Декларации Стокгольмской конференции ООН по окружающей человека среде (1972 г.) записано, что: "Человек имеет основное право на свободу, равенство и благоприятные условия жизни в окружающей среде, качество которой позволяет вести достойную и процветающую жизнь, и несет главную ответственность за охрану и умножение окружающей среды на благо нынешнего и будущих поколений". На обеспечение этого основного права ориентируют и решения Всемирной конференции в Рио-де-Жанейро о необходимости обеспечения устойчивого экономического и экологического развития (1992 г.).