Система обеспечения экологической безопасности в России

Правовые основы обеспечения экологической безопасности

Структура российского экологического законодательства. Прогрессирующее ухудшение состояния окружающей природной среды настоятельно выдвигает необходимость ее защиты, оздоровления, восстановления, облагораживания. Массовые действия невозможны без соответствующего организационного обеспечения. При этом в экологическом менеджменте велика роль правовых средств, поскольку конкретные действия по защите природы должны опираться на законы, стандарты, утвержденные в установленном порядке правила и другие нормативно-правовые акты и инструктивно-методические материалы. Всю эту совокупность обязательных к исполнению документов, утвержденных компетентными государственными органами, будем кратко называть экологическим законодательством.

Основное при разработке экологического законодательства - забота о здоровье, безопасных и благоприятных условиях труда и быта людей. Поэтому выделяются области законодательства, соответствующие тем или иным сферам производственных отношений, труда и быта людей. Например, первостепенное место в законодательном оформлении земельных отношений отводится сельскохозяйственному производству. Правовые вопросы экологии водных отношений связаны прежде всего с бытовым и питьевым водоснабжением, а также с рыбной ловлей. Правовые основы обеспечения экологической безопасности лесов относятся к регулированию удовлетворения потребностей населения в древесине и других лесных продуктах (грибы, ягоды, лекарственные растения и др.), а также охране и развитию полезных природных свойств лесов (водоохранных, санитарно-гигиенических и оздоровительных) и их обитателей, в том числе объектов охоты. Законодательство об охране атмосферного воздуха нацелено на предотвращение выбросов вредных веществ и иных воздействий на атмосферу, вызывающих неблагоприятные последствия для населения и окружающей природной среды.

Правовые акты, входящие в отечественное экологическое законодательство, по своей общности делятся на несколько уровней. Основу составляют положения Конституции Российской Федерации, относящиеся к экологии. Головным (базовым) актом в области экологии, ядром отечественного экологического законодательства является Закон Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды", принятый 19 декабря 1991 г. Его положения развиваются в Законах и их собраниях (на юридическом языке - кодексах), посвященных отдельным сферам деятельности. Поскольку в современных условиях развитие научно-технического прогресса неизбежно приводит к деградация природной среды, то с целью усиления ее охраны необходимо правовое регламентирование потребления отдельных природных компонентов. Поэтому в России приняты основополагающие кодексы - Земельный (1991 г., новый вариант - 2001 г.) Лесной (1997 г.) и Водный (1995 г.), утверждены Закон о недрах (1995 г.), Закон об охране атмосферного воздуха (1992 г.) и Закон о животном мире (1995 г.).

Российское экологическое законодательство, разработанное в основном в 1990-х годах, включает в себя довольно много Федеральных законов. Кроме названных выше, укажем также:

Федеральный закон "О радиационной безопасности населения" от 9 января 1996 г.;

Закон "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" от 19 апреля 1991 г.;

"Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан" от 22 июля 1993 г.;

Федеральный Закон "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" от 23 февраля 1995 г.;

Федеральный Закон "Об особо охраняемых природных территориях" от 14 марта 1995 г.;

Федеральный Закон "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 г. (этот закон будет подробно разобран ниже) и др.

Федеральные законы и их собрания (кодексы) развиваются в двух направлениях. Во-первых, на их основе принимаются законодательными органами субъектов Российской Федерации собственные экологические законы. Следующий слой экологических документов создается органами местного самоуправления, отвечающими за соответствующие муниципальные образования. С другой стороны, федеральные органы, министерства и ведомства, службы и агентства, входящие в систему исполнительной власти России, издают экологические правовые акты в своих сферах деятельности. Отметим, что в государственных стандартах на продукцию и услуги, как правило, присутствуют экологические требования. Судебная власть (суды и арбитражные суды) также вносят свой вклад в развитие экологического законодательства, принимая решения по тем или иным делам, содержащим экологические аспекты, и тем самым создавая прецеденты - образцы для будущих правовых решений. Таким образом, все ветви власти - законодательная, исполнительная, судебная - принимают участие в развитии экологического законодательства. Нельзя не отметить роль общественных экологических организаций, которые зачастую являются инициаторами принятия тех или иных экологических правовых актов.

Нижним слоем экологического законодательства являются приказы и инструкции, иная нормативно-техническая и инструктивно-методическая документация, действующие на уровне отдельного предприятия или организации. Хотя они обязательны лишь для ограниченного числа работников данного предприятия, но именно такие документы вполне конкретны и подлежат строгому исполнению. В то же время правовые акты более высокого уровня зачастую содержат вполне верные, но не полностью конкретизированные требования, при этом они сопровождается ссылками на более конкретные документы более низкого уровня. Например, Федеральный Закон "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 г. содержит многочисленные ссылки на нормативно-правовые и инструктивно-методические документы специально уполномоченных государственных органов в области государственной экологической экспертизы на федеральном уровне и уровне субъектов федерации. На федеральном уровне упомянутые органы имели в те или иные годы разные названия: Государственный комитет по экологии (Госкомэкология), Министерство по охране окружающей природной среды, Министерство природных ресурсов и др.

Экологические вопросы в Конституции Российской Федерации. Отечественное экологическое законодательство основывается на ряде положений Конституции Российской Федерации. Так, в главе 1 "Основы конституционного строя" в статье 9 говорится "Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории".

Многие экологические положения включены в главу 2 Конституции Российской Федерации "Права и свободы человека и гражданина". Можно выделить три типа статей, представляющих интерес с точки зрения экологической безопасности. Во-первых, это статьи, непосредственно посвященные экологическим правам и обязанностям граждан. Во-вторых, статьи, в которых упоминаются экологические проблемы. В-третьих, статьи, посвященные более общим проблемам, дающие основы для экологической деятельности наряду со многими другими видами деятельности. Рассмотрим все три типа статей в указанном порядке.

Основной для экологического законодательства является статья 42 "Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением". Таким образом, в этой статье Конституции выделено три правовых элемента:

во-первых, право на благоприятную окружающую среду, природную или антропогенную;

во-вторых, право на достоверную информацию о состоянии окружающей природной среды, независимо от того, является ли в рассматриваемый момент времени эта среда благоприятной или нет;

в-третьих, гарантируется право за возмещение ущерба в случае экологических правонарушений (но не в случае причинения вреда природными явлениями, например, землетрясением или наводнением).

Это право естественным образом сочетается с экологическими обязанностями: "Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам" (статья 58).