Доходы местных бюджетов

34.3. Налоги как основной источник доходов муниципального бюджета

Для большинства стран мира налоги - основной источник дохода. По своей природе налоги - это платежи, обладающие следующими свойствами:

• беспричинностью, т.е. отсутствием каких-либо конкретных услуг, за которые они взимаются;
• относительной стабильностью;
• регулярностью платежей.

Традиционно выделяются следующие виды налогов:

• налоги с граждан;
• реальные (или имущественные) налоги;
• акцизы (налоги на незаслуженный прирост стоимости);
• налоги на потребление.

Налоги как инструмент реализации хозяйственной политики играют двоякую роль, выступая, с одной стороны, как источник дохода, а с другой - как мощный регулятор хозяйственных и общественных отношений. Другими словами, изменение ставки налогообложения может стимулировать или, наоборот, тормозить процессы, происходящие в обществе. Налоги позволяют также систематизировать и регламентировать определенные виды деятельности. Поэтому принципиально важно не только то, какие объемы доходов обеспечивают налоговые поступления, но и то, насколько органы местного самоуправления способны влиять на формирование налоговой базы. В связи с этим необходимо проанализировать существующие системы налогообложения с точки зрения разграничения доходов между уровнями власти в государстве.

Системы налогообложения в различных странах складывались исторически, поэтому все они имеют свои особенности. Независимо от способов разграничения налоговых поступлений между уровнями власти существуют общие принципы построения указанных систем. На их основании можно говорить о трех основных системах налогообложения:

1. системе надбавок и отчислений:
2. системе размежевания источников доходов между государством и местным самоуправлением по видовому признаку;
3. системе размежевания источников доходов между государством и местным самоуправлением по конструкции налогов.

Следует помнить, что ни одна из этих систем в чистом виде, как правило, не применяется, а лишь берется за основу.

Первая система предполагает установление единых для всего государства видов налогов и долевое распределение их между различными уровнями власти. Подобная система применяется сегодня в нашей стране и обладает рядом существенных недостатков:

1. наличие регулирования бюджетов на всех уровнях;
2. наиболее простой способ увеличения собственных доходов - перераспределение источников доходов между уровнями власти, что, в свою очередь, неизбежно приводит к конфликтам между органами местного самоуправления и органами государственной власти в процессе формирования и исполнения бюджета;
3. отсутствие стимулов для развития и совершенствования налогооблагаемой базы, потому что любая инициатива наказывается регулированием бюджета;
4. невозможность осуществлять долгосрочное планирование доходных источников.

Попытки совершенствования данной системы с помощью использования региональных и местных надбавок не приводят к позитивным изменениям, поскольку все вышеперечисленные недостатки при этом сохраняются. Некоторая модификация системы имеет место при разграничении доходов между органами власти через различную конструкцию налогов. В данном случае и государство, и местное самоуправление вводят одни и те же виды налогов, но принципы их начисления и сбора могут быть различными.

В странах с развитым местным самоуправлением наиболее распространена система, предполагающая разграничение источников доходов.

Основная масса налогов в рамках данной системы закрепляется за органами местного самоуправления по видовому признаку и на достаточно длительный срок. При подобном подходе недостатки предыдущей системы устраняются, однако возникает другая проблема: механизм разграничения источников доходов по видовому признаку оказывается достаточно сложным, и эффективность работы данной системы налогообложения напрямую зависит от того, какие виды налогов будут закреплены за определенными уровнями власти.

Структура налоговых поступлений консолидированного бюджета в Российской Федерации меняется из года в год, однако наибольшая часть доходов постоянно формируется за счет федеральных налогов. Так, например, доля последних в налоговых доходах консолидированного бюджета Ставропольского края ежегодно составляет 60-80%. Региональные налоги участвуют в формировании бюджета на 15-22%, а местные - на 5-15%.

Помимо того, что доля федеральных налогов самая весомая, она ежегодно увеличивается за счет сокращения доли региональных и местных налогов ( рис. 34.1). В последние годы в результате осуществляемой в стране налоговой реформы число местных и региональных налогов сократилось. В частности, с 2004 г. отменен региональный налог с продаж, а с 2005 г. - местный налог на рекламу. Например, отмена налога с продаж повлекла за собой сокращение объема доходной части консолидированного бюджета Ставропольского края в сумме 711,9 млн руб., в том числе местных бюджетов - на 427,1 млн руб., а упразднение налога на рекламу уменьшило доходы местных бюджетов на 30 млн руб.

Рис. 34.1. Структура налоговых доходов консолидированного бюджета Ставропольского края в 2000 и 2005 гг.

По данным Государственного комитета по статистике Российской Федерации, в 1992-1998 гг. доля доходов муниципальных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации сократилась с 27 до 21%. Одновременно расходы муниципальных бюджетов увеличились с 28 до 31%.

Следует подчеркнуть, что местные финансы имеют некоторые важные особенности, сформировавшиеся в процессе осуществления в нашей стране рыночных преобразований. Развитие финансовой базы муниципальных образований в Российской Федерации связано с целым рядом объективных и субъективных противоречий. Некоторые из них носят скорее политический, нежели экономический характер. На протяжении последних лет решение проблемы по формированию эффективной экономической основы муниципальных финансов не обеспечивается законодательно. Существующая финансовая база муниципальных образований не может полноценно функционировать как система, создающая экономическую основу источников дохода, провозглашенных в Конституции Российской Федерации.

Например, доходы бюджетов всех муниципальных образований Ставропольского края на 2005 г. сформированы в соответствии с требованиями глав 6-9 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В результате в доходной части местных бюджетов возросла сумма налогов, закрепленных за ними на долгосрочной основе. Так, в бюджетах поселений их доля увеличилась на 3% и составила 51,3% общих доходов. По городским округам доля закрепленных доходов возросла с 36 до 67%, а по муниципальным районам она составляет 38%. Но при этом обострилась проблема дотационности муниципальных поселений. Количество поселений - доноров краевого бюджета в 2005 г. сократилось с 19 до 8, а сумма средств, переданных из краевого бюджета в виде дотаций, возросла в 4,2 раза.

По результатам расчетов в бюджеты городских округов, муниципальных районов и муниципальных поселений следует передать доходы от федеральных и региональных налогов, зачисляемых в бюджет региона, по единым нормативам в размерах, указанных в табл. 34.1.

Если принять предлагаемую специалистом Министерства финансов Ставропольского края Т. А. Гридиной величину передачи с краевого уровня на местный единых дополнительных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов, сократится количество дефицитных местных бюджетов и суммарная величина дефицита (в 1,54 раза), среднедушевая бюджетная обеспеченность городских округов и муниципальных районов увеличится в 1,4 раза, а муниципальных поселений - в 1,2 раза. Очевидно, что после передачи нормативов сократятся и потоки денежных средств, централизуемых на уровне краевого бюджета, а затем направляемых обратно в местные бюджеты в качестве финансовой помощи.