Состав, задачи и формы органов местного самоуправления

14.2. Состав органов местного самоуправления

Невозможно осуществлять самоуправление без органов, которым население делегировало право решать дела, непосредственно затрагивающие его интересы и нужды. Наличие выборных органов - важнейшее организационное условие реальной значимости и эффективности местного самоуправления.

Органы местного самоуправления могут избираться непосредственно населением и (или) создаваться представительным органом муниципального образования. Каждый орган местного самоуправления наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Должностное лицо местного самоуправления может быть выборным либо нанятым по контракту (трудовому договору) и наделяется исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Участие органов и должностных лиц государственной власти в формировании органов и назначении должностных лиц местного самоуправления не допускается, за исключением случаев, предусмотренных тем или иным федеральным законом. В частности, в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривается участие представителей органов законодательной власти субъекта Российской Федерации в конкурсных комиссиях по замещению должностей глав местных администраций муниципальных районов и городских округов (1/3 состава комиссии). Органы местного самоуправления являются юридическими лицами.

Остановимся на правах муниципальных образований в области формирования структуры органов местного самоуправления и штата должностных лиц местного самоуправления. Следует учитывать два аспекта этого вопроса: "политический", связанный с моделью организации властных структур местного самоуправления, т.е. с определенным "набором" органов и должностных лиц, установлением их полномочий и порядка взаимодействия при принятии нормативно-правовых актов; "хозяйственный", касающийся управления этими и специализированными органами муниципального хозяйства. Ни одна из составляющих - ни политическая, ни хозяйственная - не может быть вычленена абсолютно: они всегда взаимосвязаны. Но все-таки способ избрания главы муниципального образования (населением или представительным органом), избирательная система при выборах представительного органа, порядок формирования местной администрации (главой самостоятельно или с согласия представительного органа), разделение полномочий между различными органами и должностными лицами и иные подобные вопросы решаются, как правило, в зависимости от существующей местной политической ситуации, политической культуры. Структура же и порядок деятельности местной администрации в основном обусловлены необходимостью решать задачи управления муниципальным хозяйством, т.е. определяющий признак в этом случае - функциональный.

Ясно, что в каждом конкретном муниципальном образовании и политическая ситуация, и хозяйственная инфраструктура имеют существенные особенности. Поскольку объекты управления различны, должны быть созданы и соответствующие им субъекты. Это возможно при наличии права муниципальных образований на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления.

На органы местного самоуправления возлагается решение определенного круга вопросов, за которые они несут ответственность перед населением и государством. При этом возникает необходимость наделения указанных органов правом собственной компетенции. В связи с тем, что для оптимального решения вопросов управления муниципальным хозяйством необходимо согласованное взаимодействие различных органов местного самоуправления, каждый из них должен обладать собственной четко определенной компетенцией.

Структуру органов местного самоуправления составляют: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган, иные органы, предусмотренные уставом муниципального образования (например, муниципальная избирательная комиссия, муниципальная милиция и др.). При этом, согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, наличие представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации является обязательным.

Наименования органов и должностных лиц местного самоуправления устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом местных традиций. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность и иные вопросы деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления определяются уставом муниципального образования.

В основных чертах муниципальные органы различных стран, за немногим исключением, обладают одним общим типом структуры. Л. А. Велихов отмечал: "С тех пор как швейцарские городские коммуны (Берн, Женева, Люцерн, Цюрих и др.) окончательно отказались от практически невозможного в наше время решения муниципальных дел общинным сходом, этот основной тип муниципального уклада построен почти повсеместно по следующей ступенчатой схеме: 1) муниципальный избирательный корпус как база, 2) вышедший из его лона распорядительный совет, 3) исполнительный орган и 4) наверху этой пирамиды - должностное лицо, облеченное ролью высшего представителя муниципальной коммуны. Начиная с 1920-х гг. этот почти повсеместно распространенный четырехступенчатый тип муниципального уклада был изменен в ряде стран Европы, где отказались ради экономии и простоты конструкции от особого исполнительного органа, поручив исполнительные функции единолично высшему должностному лицу муниципального образования или же соединяя как распорядительную, так и исполнительную власть в едином представительном органе".

14.3. Организационные модели местного самоуправления: зарубежный опыт

Возможные сочетания трех традиционно устойчивых элементов системы муниципального управления (представительного органа, местной администрации и высшего должностного лица местного самоуправления) основываются на следующих основных вариантах распределения полномочий местного сообщества - все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются:

• представительным органом и выборным высшим должностным лицом - в различных пропорциях;
• представительным органом;
• выборным высшим должностным лицом (при этом контрольные полномочия население оставляет за собой и осуществляет их посредством сходов и референдумов).

Применение того или иного варианта делегирования полномочий зависит от численности населения муниципального образования и размеров его территории, объема и сложности решаемых вопросов, социально-политической ситуации и множества других факторов, а также предопределяет возможные формы или модели построения структуры органов местного самоуправления.

Указанным вариантам соответствуют следующие модели организационных структур (при их описании в отношении структурных единиц используются наименования "мэр", "совет", "администрация").

Модель "сильный мэр - совет" ( рис. 14.1). Ее характерные особенности таковы. Мэр и совет избираются всем населением. Мэр называется "сильным" в силу ряда присущих ему полномочий: он обладает правом отлагательного вето на решения совета; самостоятельно формирует администрацию, назначает и освобождает сотрудников администрации от должности; единолично руководит деятельностью администрации; организует работу совета, председательствует на его заседаниях, подписывает акты, принимаемые советом. Для соблюдения баланса совет наделяется правом преодоления вето квалифицированным большинством голосов депутатов. Досрочное прекращение полномочий мэра в случае утраты доверия со стороны избирателей происходит по решению местного референдума.

Рис. 14.1. Принципиальная схема модели «сильный мэр - совет»

Модель "слабый мэр - совет". В этой модели мэр избирается из числа депутатов совета ( рис. 14.2). "Слабость" мэра заключается в полной подконтрольности и подотчетности совету: мэр не имеет права вето; формирование администрации, назначение и освобождение сотрудников администрации от должности производится мэром с согласия совета; права мэра в области руководства администрацией ограничены решениями совета. Досрочное прекращение полномочий мэра осуществляется советом по собственной инициативе или инициативе населения.

Рис. 14.2. Принципиальная схема модели «слабый мэр - совет»

Модель "совет - управляющий" ( рис. 14.3). В этой модели должность мэра не предусматривается. Деятельностью совета руководит председатель, избираемый из числа депутатов совета. Председатель не имеет полномочий по руководству местной администрацией. Все административные функции сосредоточены у нанимаемого на контрактной основе управляющего, который единолично формирует администрацию, руководит ее деятельностью, назначает и увольняет должностных лиц администрации. Отношения управляющего с советом определяются условиями контракта.

Рис. 14.3. Принципиальная схема модели «совет - управляющий»

Модель "городская комиссия" основана на выборности целого ряда должностных лиц местного самоуправления и сочетании представительных и исполнительных функций ( рис. 14.4). При этом избираются не депутаты представительного органа, а руководители органов и структурных подразделений местной администрации. Полномочия представительного органа исполняет комиссия, в состав которой входят все избранные должностные лица.

Рис. 14.4. Принципиальная схема модели «городская комиссия»

Модель "мэр - собрание". Если выбор одной из вышеуказанных моделей определяется в основном социально-политическими условиями и слабо зависит от объекта управления, то модель "мэр - собрание" может быть рекомендована только для малых поселений, где население способно непосредственно осуществлять функции представительного органа. В соответствии с более распространенной в нашей стране отечественной терминологией эту модель следовало бы назвать "староста - сельский сход". Единственным выборным лицом здесь является мэр (староста), который и осуществляет полномочия всех органов местного самоуправления, за исключением утверждения местного бюджета, отчета о его исполнении и контрольных полномочий. При этом в случае необходимости может формироваться и небольшой аппарат управления, во всяком случае, возможно назначение или выборы казначеев.

Все многообразие организационных структур муниципального управления не исчерпывается приведенными выше моделями (см. "Сравнительный анализ зарубежного опыта" ), но на их основе могут быть построены различные модификации и "гибридные" модели (сочетающие отдельные особенности базовых).