Муниципальная территория

10.1. Проблемы установления оптимальной территории муниципального образования

Рациональное управление муниципальным хозяйством невозможно без обоснованного установления территории, на которой оно находится, поскольку совпадение "экономически обоснованных" границ с границами муниципального образования - одно из важнейших условий эффективного хозяйствования.

Вопрос о территории муниципальных образований был одним из наиболее сложных - как при определении института местного самоуправления в процессе работы над Конституцией Российской Федерации, так и в ходе составления Федеральных законов от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", что обусловлено, прежде всего, отсутствием устойчивой традиции в этой области.

Наиболее стабильной в историческом плане представляется ситуация с городскими поселениями. На протяжении практически всей дореволюционной эпохи они являлись территориями, на которых организовывалась власть в различных ее исторических формах. Безусловно, эта стабильность связана в первую очередь с особенностями формирования городских поселений, поскольку город как территория развивался изначально на основе совместного ведения хозяйства и возникающих на этой основе совместных интересов горожан. Именно по этой причине право городов на самостоятельное управление вряд ли вызывает сомнение у политиков и ученых.

Более подвижны в смысле территориальной организации сельские формы управления. В период господства натурального хозяйства основным критерием определения территории управления была ее самодостаточность (возможность "кормления" верховной и региональной власти), поэтому изменение хозяйственного уклада всегда влекло за собой изменение системы административно-территориального устройства. Города же, выступая центрами ремесла и торговли, являлись началом, объединяющим территории.

В XIX в. с развитием товарности сельского хозяйства эта позиция постепенно заменялась пониманием территории управления как территории, требующей властного регулирования отношений между людьми. Уже в Манифесте 1861 г. сельское общество определяется как одно или несколько поселений, связанных общим хозяйственным интересом. По этим же принципам происходило выделение и иных административно-территориальных единиц. В 1901 г. была создана специальная комиссия, призванная разработать новое губернское устройство России, основывающееся на изучении системы складывающихся хозяйственных комплексов.

В советское время хозяйственный уклад, базирующийся на государственной собственности, привел к тому, что в основу деления закладывались различные внеэкономические факторы. И лишь в 1960-1980-х гг. с новой остротой встал вопрос об оптимальных территориях управления. Однако и в этот период разработка концепций экономических районов велась лишь на макроуровне и учитывала в основном отношения между предприятиями в рамках единого народно-хозяйственного комплекса.

Появление в начале 1990-х гг. мелких собственников и малого предпринимательства, разгосударствление собственности привели к возникновению проблемы регулирования отношений на самом нижнем уровне власти - на уровне местного самоуправления. В Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР" предусматривалась передача местным органам власти отдельных прав и полномочий в регулировании местной жизни, однако не затрагивалась сложившаяся система административно-территориального устройства, устанавливавшая прямую связь между административными границами и территорией, подведомственной органам власти.

Конституция Российской Федерации, одноименные Федеральные законы от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" изменили подход к формированию территориальных основ местного самоуправления. Понятие территории муниципального образования трактовалось теперь с позиции многообразия видов территориальной организации местного самоуправления. В этих документах предусматривается более широкое участие населения, органов государственной власти субъектов Федерации и самих органов местного самоуправления при определении оптимальной территории местного самоуправления.

Подобный подход не является чем-то исключительно новым в мировой практике. Так, в 1950-1960-х гг. по этому пути шла реформа местного самоуправления в Японии. Государство разрешило добровольное объединение муниципалитетов и стимулировало это с помощью экономических рычагов. В результате создавался гибкий механизм взаимосвязи экономических реформ и административных преобразований, осуществляемых в стране. В конце 1960-х гг. после стабилизации экономической ситуации сложившиеся границы муниципалитетов (соответствующие границам экономических интересов) были закреплены законом.

Для России с ее громадной территорией, существенными различиями регионов в экономическом, природном потенциалах и особенностях расселения данный подход тем более интересен.

В большинстве зарубежных стран, особенно крупных, используются двух- или даже трехуровневые модели территориальной организации местного самоуправления с четким законодательным разграничением функций, полномочий и источников доходов каждого уровня. Так, в Великобритании и Индии крупные (муниципальные корпорации) и более мелкие (муниципалитеты) поселения и населенные территории отличаются друг от друга объемами полномочий и структурой органов местного управления. В США города (муниципалитеты) располагаются на территориях округов (графств), причем четко известно, какие услуги жителям оказывает город и какие - округ. Соответственно житель города платит определенные законом местные налоги и в бюджет города, и в бюджет округа.

В разных субъектах Российской Федерации к концу 1990-х гг. сложились различные модели территориальной организации местного самоуправления.

1. Территориальная, или районная, модель. Административный район с расположенными на его территории городами районного значения, поселками, волостями, сельсоветами и сельскими поселениями составляет единое муниципальное образование. В городах районного значения, поселках, волостях и сельсоветах на территории района создаются территориальные администрации, подчиненные администрации района. При данной модели число муниципальных образований в одном субъекте Российской Федерации измеряется десятками. Эта модель проще других в управлении и принята в большинстве субъектов Федерации. Однако она оставляет низовые территориальные единицы (в том числе города районного значения и крупные поселки) без муниципальной собственности, бюджета и выборных органов местного самоуправления.
2. Поселенческая, или волостная, модель. Муниципальными образованиями являются все города, волости (сельсоветы) и поселки. В сельских административных районах были созданы местные органы государственной власти, поэтому главная особенность данной модели - наличие в субъекте Российской Федерации не одного, а двух уровней государственной власти: центральной и районной. Число муниципальных образований в одном субъекте Федерации измеряется сотнями.
3. Двухуровневая модель. Муниципальными образованиями являются и административные районы, и поселения внутри районов с разграничением между ними полномочий, собственности и источников доходов.

Тенденцией начала 2000-х гг. стало укрупнение муниципальных образований в субъектах Российской Федерации и переход от поселенческой к районной модели. Так, в период с 2002 по 2004 гг. общая численность муниципальных образований в России сократилась с 13,5 до 11,5 тыс.

В нашей стране в настоящее время идет определение оптимальной территории муниципальных образований. В большинстве субъектов Российской Федерации образованы первичные территории муниципальных образований, хотя вряд ли можно признать, что они всегда оптимальны для данного региона.

10.2. Принципы и критерии определения оптимальной территории муниципального образования

Как отмечают авторы учебника "Система муниципального управления", при установлении размеров территории каждого конкретного муниципального образования необходимо учитывать две противоположные тенденции.

1. Приближение местной власти к населению и, как следствие, уменьшение размера территории муниципального образования. Определяющим фактором является наличие местного сообщества, в интересах которого и осуществляется местное самоуправление. Интересы местного сообщества диктуют следующие принципы территориальной организации местного самоуправления:
   • принцип эффективности самоорганизации, основанный на осознании населением общих интересов и участии в их реализации (эффект самоорганизации снижается с увеличением размеров территории и удалением местной власти от населения);
   • принцип подконтрольности органов и должностных лиц местного самоуправления населению, требующий максимально возможной ограниченности территории, что позволяет населению оперативно реагировать на действия местной власти;
   • принцип транспортной (пешеходной) доступности органов местного самоуправления для граждан в течение рабочего дня (может не применяться на территориях с низкой плотностью).

2. Противоположная тенденция - укрупнение самоуправляемых единиц, обеспечивающее на территории муниципального образования необходимый экономический потенциал, развитую инженерную и социальную инфраструктуры.

Другие авторы в дополнение к указанным выше принципам, определяющим тенденции изменения размеров территории муниципального образования, считают, что при установлении оптимальной территории должны быть соблюдены следующие принципы:

• принцип баланса субъекта и объекта управления - прежде чем определять территорию, необходимо четко представлять цели существования на ней органов власти и перспективы ее развития, полномочия местного самоуправления и возможности их осуществления в рамках предполагаемых границ;
• принцип минимизации уровня исполнения полномочий - полномочия по определенным предметам ведения должны исполняться на максимально близком к населению уровне власти, на котором можно обеспечить относительную замкнутость цикла оказания услуги, т.е. с максимальной эффективностью;
• принцип учета целей и предметов ведения, которые выделены для органов местного самоуправления в данном субъекте Российской Федерации. Именно в этом принципе реализуется тот потенциал, который имеется у органов местного самоуправления благодаря знанию местных условий и подконтрольности населению.

Исследователь Е. С. Шугрина выделяет ряд критериев определения территории муниципального образования, которые получают иную интерпретацию в связи с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

1. Местное самоуправление является территориальным, т.е. осуществляется на определенных территориях, отграниченных друг от друга. Субъекты Российской Федерации по-разному решают вопрос о том, на каких территориях осуществляется местное самоуправление.
2. Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации, согласно пункту 1 статьи 10 "Территории муниципальных образований" Федерального закона № 131-ФЗ. Отсюда следует, что все субъекты Федерации обязаны обеспечить населению соответствующих территориальных единиц реализацию права на местное самоуправление.
3. Территория муниципального образования является целостной, т.е. все муниципальное образование должно иметь непрерывную границу. Юрисдикция органов местного самоуправления распространяется в равной мере на все земли в границах муниципального образования независимо от их целевого назначения и разных форм собственности на них.
4. Муниципальное образование определяется как населенная территория. Отсюда следует, что квалифицирующий признак муниципального образования - наличие населения. Численность населения оказывается очень важным фактором, в зависимости от нее происходит, например, деление городов на мелкие, средние, крупные и т.п.
5. Территория муниципального образования должна быть такой, чтобы проживающее в ее границах население было объединено общими интересами в тех вопросах, решение которых отнесено к ведению местного самоуправления.
6. В статьях 130-132 Конституции Российской Федерации закрепляется, что местное самоуправление может осуществляться в различных формах, но муниципальное образование должно обладать такими признаками, как муниципальная собственность, местный бюджет, выборные органы местного самоуправления.
7. На территории муниципального образования желательно наличие необходимой для решения местных вопросов социальной и коммунальной инфраструктуры.
8. При определении территории муниципального образования целесообразно учитывать принципы территориальной и временной доступности оказываемых услуг. Очевидно, что, чем лучше транспортное сообщение, тем больше может быть территория муниципального образования.
9. При установлении территории муниципального образования нельзя не учитывать традиционный способ хозяйствования населения (например, скотоводство) и связанный с ним образ жизни (кочевое или хуторское хозяйствование). Действующее федеральное и региональное законодательство закрепляет обязательность учета национальных, исторических и иных особенностей и традиций соответствующей территории.
10. Единый для всех оптимальный размер территории муниципального образования установить невозможно.

В итоге можно сделать следующие выводы:

1. территория муниципального образования должна определяться на основе изучения и учета интересов проживающего на ней населения;
2. наличие интересов совместного проживания и хозяйствования - основной фактор, определяющий единство территориального управления;
3. наиболее эффективно исполнение полномочий на минимально возможном уровне власти, где может быть достигнута относительная замкнутость хозяйственного цикла предоставляемых населению социальных услуг.

Действие указанных выше факторов предопределяет целесообразность существования муниципальных образований разных типов, решающих разные вопросы местного значения. Однако Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ не создавал необходимых для этого предпосылок. Миллионный город и сельсовет с численностью населения 2000-3000 человек имели одинаковый объем функций и полномочий, хотя возможности этих муниципальных образований существенно разнятся. Этот недостаток должен устранить Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.