Муниципальные финансы

9.5. Разграничение расходных полномочий и функциональных расходов между уровнями управления и их финансовое обеспечение

Одной из центральных и наиболее трудно решаемых проблем бюджетного федерализма является достижение четкого разграничения расходных полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления. Отсутствие четких принципов в этой сфере отношений и, как следствие, низкая ответственность за финансирование расходов, сложившиеся в 1990-х гг., привели к возникновению огромных структурных дисбалансов местных бюджетов и появлению на всех уровнях бюджетной системы так называемых нефинансируемых мандатов.

Основой для разграничения полномочий между уровнями государственного управления является Конституция РФ, в которой в общем виде определены предметы ведения Российской Федерации (ст. 71), совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72) и остаточная компетенция (вне первых двух предметов ведения) субъектов Российской Федерации. В соответствии со ст. 73 "вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти".

По предметам ведения муниципальных образований в Конституции РФ практически ничего не сказано. В ст. 132 лишь рамочно определены полномочия местного самоуправления.

1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
2. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Расплывчатые формулировки предметов ведения не только местного самоуправления, но и субъектов РФ изначально не позволяли решить должным образом проблему разграничения ни налоговых, ни расходных полномочий. Полномочия местного самоуправления были детализированы лишь в Законе "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.), установившем более конкретный перечень предметов ведения местного самоуправления, к которым были отнесены вопросы местного значения, в числе которых:

• принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;
• владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
• местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;
• комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;
• содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;
• организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;
• организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;
• охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;
• регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;
• создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;
• контроль за использованием земель на территории муниципального образования;
• регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, так же недр для строительства подземных сооружений местного значения;
• организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;
• организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;
• муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
• благоустройство и озеленение территории муниципального образования;
• организация утилизации и переработки бытовых отходов;
• организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
• организация и содержание муниципальных архивов;
• организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи;
• создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;
• создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;
• сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;
• организация и содержание муниципальной информационной службы;
• создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;
• создание условий для организации зрелищных мероприятий;
• создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;
• обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;
• участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;
• обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.

В то же время положение п. 2 ст. 132 Конституции о возможности наделения местного самоуправления государственными полномочиями ни в самой Конституции, ни в законах о местном самоуправлении, принятых в 1995-1997 гг., не содержало надежных механизмов передачи материальных и финансовых ресурсов для реализации именно этих полномочий. Этот недостаток сохранился и в принятом в 1998 г. Бюджетном кодексе РФ.

К функциональным расходам, финансируемым исключительно из средств местных бюджетов (ст. 87), были отнесены:

• содержание органов местного самоуправления;
• формирование муниципальной собственности и управление ею;
• организация, содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;
• содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;
• организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;
• муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
• благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований;
• организация утилизации и переработки бытовых отходов (за исключением радиоактивных);
• содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;
• организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;
• обеспечение противопожарной безопасности;
• охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образований;
• реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;
• обслуживание и погашение муниципального долга;
• целевое дотирование населения;
• содержание муниципальных архивов;
• проведение муниципальных выборов и местных референдумов;
• финансирование реализации иных решений органов местного самоуправления и прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значения, определяемые представительными органами местного самоуправления в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.

В то же время чрезвычайно широкий круг функциональных расходов был отнесен к расходам, совместно финансируемым из федерального бюджета, бюджета субъектов РФ и местных бюджетов. В соответствии со ст. 85 Бюджетного кодекса к таким расходам были отнесены:

• государственная поддержка отраслей промышленности (за исключением атомной энергетики), строительства и строительной индустрии, газификации и водоснабжения, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов;
• обеспечение правоохранительной деятельности;
• обеспечение противопожарной безопасности;
• научно-исследовательские, опытно-конструкторские и проектно-изыскательские работы, обеспечивающие научно-технический прогресс;
• обеспечение социальной защиты населения;
• обеспечение охраны окружающей природной среды, охраны и воспроизводства природных ресурсов, обеспечение гидрометеорологической деятельности;
• обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба;
• развитие рыночной инфраструктуры;
• обеспечение развития федеративных и национальных отношений;
• обеспечение деятельности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• обеспечение деятельности средств массовой информации;
• прочие расходы, находящиеся в совместном ведении РФ, субъектов РФ и муниципальных образований.

При этом было установлено, что распределение и закрепление этих расходов между бюджетами разных уровней производятся по согласованию соответственно органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ и утверждаются соответствующими законами о бюджетах либо по согласованию органа государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, расположенных на территории данного субъекта Федерации.

Однако до последнего времени законодательство не содержало четкого разграничения полномочий и ответственности между органами управления по осуществлению бюджетных расходов, в том числе и совместно финансируемых. В результате оказалась неустановленной и ответственность за предоставление значительной части услуг, прежде всего социальных. Таким образом, по сути, игнорировалось требование Конституции РФ и Бюджетного кодекса по возмещению местным бюджетам дополнительных расходов, возникающих при выполнении органами местного самоуправления государственных полномочий.

Органы местного самоуправления, не имея возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов, вынуждены проводить политику выборочного или частичного исполнения расходных обязательств, накапливая кредиторскую задолженность. Сохранение этой ситуации в течение длительного времени привело к тому, что общий объем расходных обязательств, установленных законодательными актами, принятыми в 1990-е гг., превысил возможности бюджетной системы по их исполнению. В этой связи в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию "О бюджетной политике в 2004 году" особо отмечалось, что "общий объем установленных законодательством расходных обязательств консолидированного бюджета Российской Федерации составляет 6,5 трлн рублей, что почти в два раза превышает имеющиеся финансовые ресурсы. В результате население теряет доверие к государству и принимаемым им законам, а органы власти разных уровней получают возможность перекладывать друг на друга ответственность за неэффективное выполнение своих функций, в том числе за популистские, финансово не обеспеченные решения".

Первопричиной появления нефинансируемых мандатов до последнего времени была неопределенность конституционных норм, разграничивающих предметы ведения и полномочия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Поэтому проблема нефинансируемых мандатов практически нерешаема только в рамках межбюджетных отношений. В настоящее время важное значение имеет практический механизм реализации Федеральных законов от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", определяющих механизмы разграничения полномочий между уровнями публичной власти.

Концептуально эти законы содержат принципиально новые подходы к разграничению полномочий, воплощение в жизнь которых должно стать залогом полноценной реализации конституционных положений о федеративной природе Российского государства. В частности, предусматривается два типа полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения. Во-первых, это полномочия, осуществление которых финансируется из бюджета субъекта Федерации, что позволит исключить перекладывание на региональные бюджеты конкретного объема и направлений расходов. Федеральные органы власти или сами финансируют полномочия путем предоставления целевых субвенций, или расширяют перечень полномочий субъектов Федерации новым расходным полномочием, что предполагает обязанность перераспределить закрепленные доходные источники. Во-вторых, это полномочия по предметам совместного ведения, возлагаемые на органы власти субъектов Федерации, финансируемые в форме целевых субвенций из федерального бюджета и детально регулируемые Российской Федерацией. Главная цель регулирования законом двух типов полномочий заключается именно в том, чтобы не допускать появления нефинансируемых мандатов, возлагаемых на органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления.

В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" приводится подробный перечень предметов ведения, отнесенных к местному уровню для каждого типа муниципальных образований. По сравнению с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" частично изменены формулировки вопросов местного значения. По многим позициям установленные для разных типов муниципальных образований перечни вопросов местного значения совпадают. Однако имеются и отличия, обусловленные размерами территорий, численностью населения и другими факторами.

Так, к вопросам местного значения, касающимся всех видов муниципальных образований, отнесены:

• формирование, утверждение, исполнение соответствующего бюджета, контроль за его исполнением;
• установление, изменение и отмена местных налогов и сборов;
• владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
• содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ соответствующих территорий, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;
• создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения;
• участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;
• организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бес платного дошкольного образования, а также организация отдыха детей в каникулярное время;
• территориальное зонирование земель, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля за использованием земель территорий, ведение кадастра землеустроительной и градостроительной документации;
• содержание на соответствующей территории мест захоронения, организация ритуальных услуг;
• организация библиотечного обслуживания населения;
• другие вопросы местного значения.

Некоторые вопросы отнесены к предметам ведения только одного или двух видов муниципальных образований или разграничены между ними. К предметам ведения городских округов и поселений отнесены:

• обеспечение малоимущих граждан, проживающих на соответствующей территории, и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;
• обеспечение первичных мер пожарной безопасности;
• создание условий для организации досуга и обеспечения населения услугами организаций культуры;
• охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного значения, расположенных на соответствующих территориях;
• обеспечение условий для развития на соответствующей территории массовой физической культуры и спорта;
• создание условий для массового отдыха населения и организация обустройства мест его массового отдыха;
• организация благоустройства и озеленения соответствующей территории, использования и охраны лесов, расположенных на соответствующей территории.

К компетенции только муниципального района отнесено выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района.

Как уже отмечалось, муниципальные образования могут выполнять некоторые государственные полномочия, которые передаются местным органам власти федеральными законами и законами субъектов РФ. Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, - это полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не относящимся к вопросам местного значения.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только засчет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

1. вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;
2. перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления при осуществлении соответствующих полномочий;
3. способ расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;
4. перечень подлежащих передаче в пользование (управление либо в муниципальную собственность) материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий;
5. порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;
6. порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий;
7. условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Принятие новой редакции Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" потребовало внесения кардинальных изменений в положения Бюджетного кодекса, регламентирующие формирование расходов местных бюджетов. Прежде всего это касается ст. 87 "Расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов" (в прежней ее редакции). В редакции Бюджетного кодекса (по состоянию на 10 мая 2005 г.) введена ст. 86 "Расходные обязательства муниципального образования", в которой установлено, что расходные обязательства муниципального образования возникают в результате:

• принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам местного значения, а также заключения муниципальным образованием или от его имени договоров (соглашений) по данным вопросам;
• принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления при осуществлении органами местного самоуправления от дельных государственных полномочий.

Расходные обязательства муниципального образования по вопросам местного значения устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников покрытия дефицита соответствующего местного бюджета.

Расходные обязательства муниципального образования, возникшие в результате принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления при осуществлении указанными органами отдельных государственных полномочий в соответствии с федеральными законами (законами субъекта Российской Федерации), исполняются за счет субвенций из регионального фонда компенсаций, предоставляемых местным бюджетам в установленном Кодексом порядке.

Таким образом, расходная часть местных бюджетов включает:

1. расходы, связанные с решением вопросов местного значения;
2. расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
3. расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам;
4. расходы, связанные с обслуживанием и погашением муниципального долга по ссудам;
5. ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, а также гражданской ответственности и предпринимательского риска;
6. иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.

Законодательное уточнение расходных полномочий различных уровней власти и механизма из финансового обеспечения, безусловно, имеет важное значение. Однако при практической реализации Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" укрепление финансовой базы и расширение самостоятельности в краткосрочной перспективе возможно лишь в относительно крупных, уже сегодня финансово устойчивых муниципальных образованиях. Реальная же ситуация такова, что увеличение собственных доходов бюджетов в большинстве случаев будет иметь искусственный характер, поскольку их номинальный рост будет обусловлен не передачей на местный уровень дополнительных налоговых источников, а включением в состав собственных доходов местных бюджетов различных видов финансовой помощи из бюджетов других уровней. Поэтому с учетом современного состояния местных бюджетов закрепление расходных полномочий, сбалансированных с финансовыми ресурсами, остается центральной за дачей бюджетной политики на долгосрочную перспективу.

Резюме

Муниципальные финансы обеспечивают формирование и использование фондов финансовых ресурсов, предназначенных для выполнения местными (муниципальными) органами власти возложенных на них функций. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к собственным доходам органов местного самоуправления относятся средства самообложения граждан, доходы от местных налогов и сборов, доходы от региональных налогов и сборов, доходы от федеральных налогов и сборов, безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности, часть прибыли муниципальных предприятий, штрафы, добровольные пожертвования и иные поступления.

Получаемые муниципальными органами управления доходы являются финансовой основой местного самоуправления. Они должны быть достаточными для обеспечения расходов в соответствии со сферой их ответственности, вытекающей их разграничения полномочий между федеральным, региональным и местным уровнями власти.