Муниципальные финансы

9.4. Формирование доходов органов местного самоуправления

Доходы местных бюджетов по своему экономическому содержанию представляют собой денежные средства, поступающие в безэквивалентном и безвозмездном порядке в распоряжение органов местного самоуправления для выполнения возложенных на них функций. Наличие собственной устойчивой доходной базы местного бюджета является главным условием успешного развития муниципального образования.

Доходы местных бюджетов могут формироваться из трех основных источников: 1) собственных средств муниципального образования, создаваемых за счет деятельности органов местного самоуправления, пред приятий и организаций, находящихся в муниципальной собственности; 2) государственных средств, передаваемых федеральными и региональными органами государственной власти органам местного самоуправления в виде финансовых ресурсов и доходных источников, а также прав, установленных законодательством; 3) заемных средств.

Соотношение этих основных источников в структуре доходов местных бюджетов характеризует степень автономности (финансовой независимости) органов местного самоуправления. Преобладание в доходах местных бюджетов первой и третьей группы источников, как правило, свидетельствует о высокой зависимости местных органов власти от решений органов государственной власти и кредитных учреждений, а соответственно и об ограниченных возможностях местного самоуправления в маневрировании финансовыми ресурсами. Устойчивость местных бюджетов в значительной мере зависит от собственной финансовой деятельности местного самоуправления, финансового состояния предприятий и организаций, находящихся в муниципальной собственности, поэтому органы местного самоуправления должны стремиться к наращиванию собственных источников финансовых ресурсов.

В составе собственных доходов различают налоговые и неналоговые доходы. К налоговым доходам относятся местные налоги и сборы (полностью или частично закрепленные за местным уровнем бюджетной системы) и отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов.

В действовавшем Законе РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" в состав местных налогов входило двадцать три налога, два из которых были установлены для муниципальных образований, находящихся в курортных зонах. С принятием Налогового кодекса РФ количество местных налогов было сокращено до пяти (земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на наследование и дарение, налог на рекламу, местные лицензионные сборы). С 1 января 2005 г. к местным налогам отнесены только два налога: земельный и налог на имущество физических лиц (Федеральный закон от 29 июля 2004 г. № 95-ФЗ).

В состав регулирующих налогов включаются федеральные, региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в местный бюджет на очередной финансовый год или на долговременной основе. Нормативы отчислений ежегодно утверждаются законом о бюджете того уровня бюджетной системы, который передает регулирующие доходы или распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня.

Неналоговые доходы муниципальных образований включают:

• доходы после уплаты всех налогов от использования и продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности;
• доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления;
• часть прибыли муниципальных унитарных предприятий и иных обязательных платежей в размерах, устанавливаемых органами местного самоуправления;
• штрафы, суммы конфискаций и иные средства принудительного взыскания.

В Российской Федерации в 2004 г. сложилась следующая структура доходов территориальных бюджетов (табл. 9.2).

Таблица 9.2.

Структура доходов консолидированных бюджетов РФ в 2004 г.

Источник: www.minfin.ru - официальный сайт Министерства финансов РФ.

Таким образом, основными источниками доходов местных бюджетов в 2004 г. были налоговые доходы, за счет которых обеспечено 52,4% общих поступлений средств в местные бюджеты. Крупнейшими налоговыми источниками были: налог на доходы физических лиц, составивший 39,9% суммы налоговых доходов; налог на прибыль - 32,8%; налог на имущество - 10,3%; платежи за пользование природными ресурсами - 6,2%. Однако основная масса этих поступлений обеспечена за счет так называемых условно собственных доходов (отчислений от федеральных и регулирующих региональных налогов). Так, из общей суммы поступившего в местные бюджеты налога на прибыль, составившего в 2004 г. 180,4 млрд руб., отчисления от этого налога, зачисляемого в бюджеты субъектов РФ, составили 122,8 млрд руб., или 68% общих поступлений этого налога (налог на прибыль, зачисляемый в местные бюджеты, составил 57,7 млрд руб., или 32%).

За счет неналоговых доходов обеспечено 65,2 млрд руб., или всего 6,2% от общей суммы доходов местных бюджетов.

Безвозмездные перечисления от бюджетов других уровней составили 407 млрд руб., или 39,8% общей суммы доходов местных бюджетов, в том числе дотации - 173,6 млрд руб. (16,6%), субвенции - 179,9 млрд руб. (17,2%), субсидии - 61,2 млрд руб. (5,8%).

Как уже отмечалось, в последние годы наблюдается тенденция снижения доли собственных доходов. Практика показывает, что, поскольку налоговая база сосредоточена в городах и районах, подавляющее большинство мелких муниципальных образований не имеют достаточной финансовой базы и изначально становятся дотационными. В этих условиях даже при передаче региональных источников доходов на местный уровень обеспечение бюджетной обеспеченности территорий, располагающих низким налоговым потенциалом, весьма проблематично.

Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", вступающим в силу с 2006 г., предусмотрена несколько иная классификация доходов местных бюджетов. В соответствии со ст. 55 закона к собственным доходам отнесены:

• средства самообложения граждан;
• доходы от местных налогов и сборов;
• доходы от региональных налогов и сборов;
• доходы от федеральных налогов и сборов;
• безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
• доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;
• часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;
• штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;
• добровольные пожертвования;
• иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и решениями органов местного самоуправления.

Кроме того, к собственным доходам местных бюджетов отнесены субвенции, предоставляемые из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера. Размер указанных субвенций определяется представительным органом местного самоуправления муниципального района по единому для всех поселений, входящих в состав данного муниципального района, нормативу в расчете на одного жителя либо потребителя бюджетных услуг соответствующего поселения. В доходы местных бюджетов зачисляются также субвенции, предоставляемые на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Под средствами самообложения граждан понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Размер платежей в порядке самообложения граждан будет устанавливаться в абсолютной величине одинаковым для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30% от общего числа жителей муниципального образования и для которых размер платежей может быть уменьшен.

Перечень местных налогов и сборов и полномочия органов местного самоуправления по их установлению, изменению и отмене устанавливаются законодательством РФ о налогах и сборах. Доходы от местных налогов и сборов зачисляются в бюджеты муниципальных образований по налоговым ставкам, установленным решениями представительных органов местного самоуправления. В бюджеты поселений, входящих в состав муниципального района, в соответствии с едиными для всех данных поселений нормативами отчислений, установленными нормативными правовыми актами представительного органа муниципального района, могут зачисляться доходы от местных налогов и сборов, подлежащие зачислению в бюджеты муниципальных районов.

Доходы от региональных налогов и сборов зачисляются в местные бюджеты по налоговым ставкам, установленным законами субъектов РФ в соответствии с налоговым законодательством РФ.

Доходы от федеральных налогов и сборов зачисляются в местные бюджеты по нормативам отчислений, установленным в соответствии с бюджетно-налоговым законодательством, предусматривающим утверждение единых для всех муниципальных образований налоговых ставок или нормативов отчислений для зачисления доходов от определенного вида федерального налога (сбора) в соответствующие местные бюджеты. Доходы от федеральных и региональных налогов и сборов могут также зачисляться в бюджеты поселений и городских округов в соответствии с едиными нормативами отчислений, установленными решениями представительного органа муниципального района.

В соответствии с Законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в 2004 г. были внесены изменения в бюджетно-налоговое законодательство, важнейшими из которых являются следующие.

1. В Бюджетном кодексе РФ введена новая трактовка местного бюджета, точнее цели его формирования. В новой редакции ст. 14 под местным бюджетом понимается "форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования" (а не вообще "для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления", как это звучало в прежней расширительной трактовке). При этом использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.
2. Состав налоговых доходов местных бюджетов определен в зависимости от типа муниципального образования (табл. 9.3).

Таблица 9.3.

Состав и нормативы отчислений налоговых доходов местных бюджетов

Источник: Бюджетный кодекс РФ (официальный текст по состоянию на 10 мая 2005 г.). Статьи 61, 611, 612. М.: Омега-Л, 2005 (Библиотека российского законодательства).

В отношении неналоговых доходов местных бюджетов в основном сохранен ранее действовавший порядок, установленный для бюджетов всех уровней (ст. 41-46), в размерах, устанавливаемых правовыми актами органов местного самоуправления. Вместе с тем в новой редакции Бюджетного кодекса (ст. 62) в состав неналоговых доходов включены (вводятся в действие с 1 января 2006 г. Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ):

• плата за негативное воздействие на окружающую среду, зачисляемая в бюджеты муниципальных районов и городских округов, по нормативу 40%;
• доходы от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков, расположенных в границах поселений, городских округов и межселенных территорий, и предназначенных для целей жилищного строительства, зачисляемые в соответствующие бюджеты (до разграничения государственной собственности на землю), по нормативу 100%.

Проведенное в соответствии с Законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" разграничение доходных источников между бюджетами разных уровней, закрепление непосредственно в Бюджетном кодексе собственных налоговых доходов за соответствующими бюджетами, нормативов отчислений от федеральных налогов и другие направления реформирования системы межбюджетных отношений создают определенные предпосылки для повышения финансовой самостоятельности местного самоуправления и их заинтересованности в расширении собственной налоговой базы. В то же время в силу объективных причин и факторов эта проблема сохраняется для многих местных бюджетов, не располагающих прочной финансово-экономической основой.