Ответственность органов местного самоуправления

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает круг субъектов, перед которыми несут ответственность органы и должностные лица местного самоуправления, а также основные формы этой ответственности. Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед:

Формы государственного и общественного контроля над деятельностью местного самоуправления закреплены законом и обеспечивают защиту интересов государства, населения, граждан, предприятий, учреждений и организаций. В то же время эти формы контроля являются необходимым условием для реализации норм муниципального права, устанавливающих ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

13.1. Ответственность перед населением

Одним из ключевых понятий в законодательном определении местного самоуправления является "самостоятельная и под свою ответственность" деятельность населения по решению вопросов местного значения. Эта деятельность осуществляется населением в значительной мере через органы местного самоуправления. Поэтому важно, прежде всего, обеспечить зависимость органов и должностных лиц местного самоуправления от населения - основного субъекта прав местного самоуправления.

Этой цели служат различные виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, закрепляемые в законодательстве о местном самоуправлении. Права, роль и функции населения муниципального образования по контролю над деятельностью органов местного самоуправления закрепляются, в частности, в уставе муниципального образования.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает такое основание наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением как утрата доверия населения. Правовая категория "утрата доверия населения" является важнейшим элементом не только правовой доктрины местной, муниципальной демократии, но и народовластия в целом.

В указанном федеральном законе не определены порядок и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия: эти положения закрепляются в уставе муниципального образования.

Об утрате доверия населения можно говорить лишь применительно к выборным органам местного самоуправления и выборным должностным лицам местного самоуправления, ибо они в результате выборов получают своеобразный "мандат доверия" от населения на решение вопросов местного значения.

Практика и муниципальное законодательство знают следующие правовые институты, посредством которых население может выразить недоверие выборным органам и должностным лицам местного самоуправления: местный референдум, отзыв. Через эти институты муниципальной демократии население выражает свою волю, свое отношение к выборному органу или должностному лицу муниципального образования. В уставе муниципального образования могут быть закреплены основания и виды ответственности иных органов и должностных лиц местного самоуправления, которые замещают свою должность по контракту либо по решению представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. В данном случае ответственность наступает не перед населением, а перед органом или лицом, которых население уполномочило выражать и защищать свои интересы. Например, согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, глава муниципального образования (должность, которую население вправе предусмотреть в уставе муниципального образования) может быть избран представительным органом, которому он и подотчетен. В уставе муниципального образования могут описываться основания и формы ответственности главы муниципального образования, избранного подобным образом.

В уставе муниципального образования могут быть закреплены также различные формы контроля со стороны населения над деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Наиболее распространенная форма такого контроля - отчеты органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ предусмотрено, что подотчетность органов и должностных лиц местного самоуправления определяется уставами муниципальных образований.

Для обеспечения реальной ответственности, зависимости органов и должностных лиц местного самоуправления, контроля над их деятельностью очень важны инициатива жителей муниципального образования, их самоорганизация, осознание ими своих прав и интересов, их заинтересованность в решении вопросов местного значения.

13.2. Ответственность перед государством

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрена ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий. Однако эта ответственность наступает в той мере, в какой эти полномочия обеспечены материальными и финансовыми средствами, выделенными соответствующими органами государственной власти.

Основанием наступления данного вида ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством является не нарушение конституционных норм и норм законов (хотя следует учитывать, что, согласно статье 132 Конституции Российской Федерации, государственные полномочия передаются соответствующими государственными органами в установленном законом порядке), а прежде всего, неэффективное исполнение или неисполнение ими делегированных полномочий.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ предусмотрено также, что органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность, если вследствие их решений, действий или бездействия муниципальное образование оказывается неплатежеспособным или если при реализации государственных полномочий за счет предоставленных субвенций допускается нецелевое расходование бюджетных средств. В этих случаях по ходатайству высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации и (или) представительного органа или главы муниципального образования решением арбитражного суда субъекта Российской Федерации в муниципальном образовании вводится временная финансовая администрация на срок до одного года. Временная администрация:

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ условия и порядок контроля над осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Основания для наступления ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством определены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.[5] Согласно указанному закону, общим основанием для наступления данного вида ответственности становятся случаи нарушений этими органами и должностными лицами Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции субъекта Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований. Указанные нарушения выявляются благодаря прокурорскому надзору за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Прокуратура Российской Федерации осуществляет функции надзора в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также от органов местного самоуправления. Прокурор вправе опротестовать противоречащие закону правовые акты муниципального образования, обратиться в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными.

Форма наступления ответственности органа местного самоуправления (выборного и иного), а также выборного должностного лица местного самоуправления - прекращение его полномочий. Решение об этом вправе принять только законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, т.е. решение принимается коллегиально депутатами указанного представительного органа.

Однако закон предусматривает определенные гарантии прав органа и выборного лица местного самоуправления, позволяющие не допускать произвола и субъективизма при принятии столь ответственного решения. Основанием для рассмотрения данного решения законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации является заключение соответствующего суда субъекта Российской Федерации (Верховного Суда республики, краевого, областного или городского - города федерального значения - суда) о признании несоответствия деятельности органа или выборного должностного лица местного самоуправления Конституции Российской Федерации, конституции, уставу субъекта Российской Федерации, федеральным законам, законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования.

Соответствующий суд субъекта Российской Федерации дает заключение после обращения к нему законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Такое обращение имеет место в случае, если указанному законодательному органу становятся известны факты нарушений органами местного самоуправления и выборными должностными лицами Конституции Российской Федерации, конституции, устава субъекта Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования. Причем закон требует, чтобы факты нарушений были установлены в судебном порядке.

13.3. Ответственность перед физическими и юридическими лицами

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в результате нарушения прав и свобод граждан, причинения им имущественного и иного ущерба. Это может быть связано и с невыполнением должностными лицами условий договоров и соглашений, заключаемых между физическими (или юридическими) лицами и органами местного самоуправления, осуществляющими права собственника в отношении муниципального имущества.

Конституция Российской Федерации гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд. Порядок обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, закреплен в Законе Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (в редакции Федерального закона от 14 декабря 1995 г. № 197-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан").

В случае нарушения органами и должностными лицами местного самоуправления прав физических и юридических лиц, причинения им имущественного или морального вреда указанные органы и должностные лица могут быть привлечены к ответственности, содержание и формы которой определяет суд или арбитражный суд в соответствии с действующим законодательством. Один из видов неблагоприятных последствий для органов и должностных лиц местного самоуправления заключается в том, что суд признает их решения недействительными и обязывает возместить ущерб, который был причинен физическим и юридическим лицам этими решениями.