Состав, задачи и формы органов местного самоуправления

14.1. Предназначение и классификация органов местного самоуправления

В широком смысле местное самоуправление, а следовательно, и управление муниципальным хозяйством осуществляется населением локальной территории. Для обозначения населения, проживающего в границах муниципального образования и объединенного общими интересами, существуют различные термины (территориальный коллектив, община, коммуна и т.п.); в настоящей работе для этой цели используется термин "местное сообщество" как уже получивший устойчивое распространение.

Реализация населением права на местное самоуправление, в том числе и на управление муниципальным хозяйством, возможна либо непосредственно, либо через создаваемые местным сообществом органы местного самоуправления и через должностных лиц местного самоуправления. Можно рассматривать местное сообщество в целом как представительный "квазиорган", имея в виду, что существуют процедуры принятия решений через прямое волеизъявление (местный референдум, сход). Сход для небольших сельских поселений, где по различным соображениям нет необходимости избирать представительные органы, может быть довольно устойчивой и систематически применяемой формой волеизъявления. В крупных поселениях, особенно в городах, а также в муниципальных образованиях, объединяющих несколько поселений, прямое участие населения в оперативном управлении муниципальным хозяйством нецелесообразно, точнее, практически невозможно.

Поэтому, оставляя за непосредственными формами прямого волеизъявления населения (местный референдум, сход и т.п.) право на принятие решений по принципиальным, наиболее существенным вопросам местного значения (приобретение, создание, отчуждение и перепрофилирование наиболее значимых объектов муниципальной собственности, принятие планов и программ развития муниципального образования), необходимо признать, что регулярная, повседневная деятельность по осуществлению местного самоуправления, и в частности по управлению муниципальным хозяйством, практически невозможна вне системы органов местного самоуправления, наделенных компетенцией, необходимой для исполнения возложенных на них функций.

Таким образом, текущее, оперативное управление муниципальным хозяйством должно осуществляться специально создаваемыми для этого структурами, сформированными из профессионально подготовленных кадров. Функции таких структур управления в муниципальных образованиях выполняют органы местного самоуправления. Они создаются для более широких целей и решения как минимум двух задач: политического (властного) и хозяйственного управления, причем не всегда возможно четко разделить эти задачи.

Любые классификации не имеют самостоятельного и абсолютного значения. Это лишь определенный прием, с помощью которого упрощается задача исследования явлений. Нельзя назвать какие-либо "объективные" основания для классификации: эти основания формулируются сознательно применительно к изучаемым явлениям и тем задачам, которые должны быть решены в процессе исследования.

При изучении органов местного самоуправления как субъектов управления муниципальным хозяйством используется их классификация по следующим основаниям:

По способу образования органы местного самоуправления в самом общем случае могут быть разделены на выборные и другие. Если в отношении выборных органов не требуется дополнительных разъяснений (нужно только отметить, что обязательность наличия выборного органа в муниципальном образовании является одним из основных принципов местного самоуправления), то другие органы создаются по мере необходимости и, в свою очередь, могут подразделяться на формируемые на добровольной основе с последующим утверждением (например, комиссии представительного органа), на основе назначения (местная администрация), на основе кооптации по установленным нормам (комиссии при местной администрации: административная, жилищная и пр.) и т.п.

Точно такая же классификация может быть результатом применения другого основания - способа делегирования полномочий. Общепризнанным в демократических государствах считается, что источником и носителем власти является народ. Исходя из этого всякие органы власти, в том числе и органы местного самоуправления как одна из форм осуществления власти, получают свои полномочия от народа, т.е. выборы - способ не только образования органов, но и наделения этих органов полномочиями. Органы, формируемые иными способами, получают свои полномочия опосредованно - либо от выборных органов, либо в соответствии с правовым актом, принимаемым выборным органом или непосредственно населением. Указанный правовой акт может быть общегосударственным (например, Конституция) или местным (устав муниципального образования).

Самостоятельное значение имеет вопрос о том, какие органы должны образовываться в результате избрания, а какие - другими способами, а также вопрос о выборе той или иной избирательной процедуры (см. главу 15).

По назначению органы местного самоуправления можно разделить на органы общего и специального назначения (органы с широкой и узкой специализацией соответственно), понимая при этом под органами общего назначения те, деятельность которых распространяется на все сферы местного самоуправления (или их большую часть), а под органами специального назначения - "отраслевые" органы, т.е. органы, занимающиеся узким направлением деятельности местного самоуправления, одной или несколькими его сферами. Более понятным такое деление становится на конкретных примерах. Так, очевидно, что деятельность практически всех структур местного самоуправления находится в прямой зависимости от функционирования его финансовых и бюджетных органов (которые и относятся, среди прочих, к органам общего назначения). В качестве специализированных (отраслевых) можно рассматривать органы управления образованием, здравоохранением, муниципальным жилищным строительством, муниципальной собственностью.

Конечно, такое деление, как и любое другое, достаточно условно. Можно говорить, что финансовые органы решают ограниченный круг задач - формируют и развивают доходные источники местного бюджета, а органы управления муниципальным здравоохранением - широкий круг задач, так как от состояния здоровья населения зависит и решение большинства других вопросов. Но мы рассматриваем в данном случае деятельность органов управления муниципальным хозяйством в их взаимодействии и взаимовлиянии, т.е. проводим внутреннюю классификацию субъекта управления муниципальным хозяйством по степени воздействия решений одних органов на все другие. С этой точки зрения вводимые нами основания классификации оправданны, так как позволяют с учетом особенностей объекта управления определить перечень необходимых управленческих функций и соответствующим образом структурировать субъект управления, проще говоря, определить наиболее целесообразную в каждом конкретном случае структуру органов управления муниципальным хозяйством. При этом речь не идет о том, что под каждую функцию нужно создавать отдельное управленческое звено. Если, например, объем муниципального строительства измеряется единичными объектами или в муниципальном образовании имеется одна общеобразовательная школа, то нет необходимости создавать отдел строительства или соответственно отдел народного образования. В этом случае указанные функции могут исполнять укрупненные структурные подразделения органов местного самоуправления: управление строительством может быть поручено отделу коммунального хозяйства, а управление образованием отделу социальной политики или другим близким по направлениям деятельности подразделениям.

Деление по предметам ведения связано с тем, что органы местного самоуправления не только решают вопросы местного значения, отнесенные к ведению местного самоуправления, но и исполняют отдельные государственные полномочия, возложенные на них органами государственной власти. Расширение самостоятельности местного самоуправления в управлении местными делами и одновременное обременение органов местного самоуправления государственными полномочиями, которые более целесообразно исполнять на местах, стало общемировой тенденцией, направленной на создание разумного баланса между централизацией и децентрализацией. Отношение к этому процессу со стороны населения, представителей органов местного самоуправления, теоретиков муниципального права неоднозначно, но это реальный факт, который нужно учитывать.

Отдельные государственные полномочия могут исполняться и органами, созданными для решения вопросов местного значения, хотя, как правило, реализуются специально создаваемыми органами (отделами записи актов гражданского состояния, военно-учетными столами и т.д.). В области исполнения отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления подконтрольны государственным органам. Выделение органов, исполняющих отдельные государственные полномочия, существенно уже потому, что материально-финансовое обеспечение их деятельности должно гарантироваться государством, а это предполагает закрепление за местным бюджетом необходимых источников доходов, передачу ему материальных и финансовых ресурсов.

Классификация органов местного самоуправления может быть выполнена и по способу принятия решений. В этом случае двум типам функций (проектной, представительской и программной, исполнительской) соответствуют два типа органов - представительные и исполнительные. Для деятельности представительных органов характерны наиболее значимые коллегиальные решения, а исполнительный орган реализует их, принимая, в свою очередь, единолично или коллегиально конкретные решения тактического и оперативного характера. Следует подчеркнуть, что речь идет не о принципе разделения властей, а именно о классификации органов местного самоуправления по типу исполняемых ими функций, связанных с управлением муниципальным хозяйством. Вопросы осуществления власти интересуют нас здесь постольку, поскольку реализация проектов развития муниципального образования обеспечивается в том числе и принятием нормативных правовых актов.

С точки зрения приведенных выше оснований классификации можно характеризовать каждый орган местного самоуправления. Например, муниципальный комитет по социальной политике является: по способу образования - формируемым на основе назначения; по назначению - специального назначения, по полномочиям - исполняющим и собственные и делегированные полномочия, по способу принятия решений - коллегиальным; по типу исполняемых функций - исполнительным органом. Естественно, такое разделение является достаточно условным, и практически по всем классификационным признакам возможны варианты частичного или даже полного совмещения разнородных функций в одном органе.

Классификация органов местного самоуправления может проводиться как по приведенным выше основаниям, так и по ряду других. Важно, чтобы она способствовала решению более общей задачи - определению по возможности оптимальной (применительно к конкретным условиям) структуры органов местного самоуправления. Результатом анализа должно быть формулирование предложений по совершенствованию структуры органов местного самоуправления там, где они уже созданы и функционируют, или определение необходимой структуры во вновь формирующихся муниципальных образованиях.

14.2. Состав органов местного самоуправления

Невозможно осуществлять самоуправление без органов, которым население делегировало право решать дела, непосредственно затрагивающие его интересы и нужды. Наличие выборных органов - важнейшее организационное условие реальной значимости и эффективности местного самоуправления.

Органы местного самоуправления могут избираться непосредственно населением и (или) создаваться представительным органом муниципального образования. Каждый орган местного самоуправления наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Должностное лицо местного самоуправления может быть выборным либо нанятым по контракту (трудовому договору) и наделяется исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Участие органов и должностных лиц государственной власти в формировании органов и назначении должностных лиц местного самоуправления не допускается, за исключением случаев, предусмотренных тем или иным федеральным законом. В частности, в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривается участие представителей органов законодательной власти субъекта Российской Федерации в конкурсных комиссиях по замещению должностей глав местных администраций муниципальных районов и городских округов (1/3 состава комиссии). Органы местного самоуправления являются юридическими лицами.

Остановимся на правах муниципальных образований в области формирования структуры органов местного самоуправления и штата должностных лиц местного самоуправления. Следует учитывать два аспекта этого вопроса: "политический", связанный с моделью организации властных структур местного самоуправления, т.е. с определенным "набором" органов и должностных лиц, установлением их полномочий и порядка взаимодействия при принятии нормативно-правовых актов; "хозяйственный", касающийся управления этими и специализированными органами муниципального хозяйства. Ни одна из составляющих - ни политическая, ни хозяйственная - не может быть вычленена абсолютно: они всегда взаимосвязаны. Но все-таки способ избрания главы муниципального образования (населением или представительным органом), избирательная система при выборах представительного органа, порядок формирования местной администрации (главой самостоятельно или с согласия представительного органа), разделение полномочий между различными органами и должностными лицами и иные подобные вопросы решаются, как правило, в зависимости от существующей местной политической ситуации, политической культуры. Структура же и порядок деятельности местной администрации в основном обусловлены необходимостью решать задачи управления муниципальным хозяйством, т.е. определяющий признак в этом случае - функциональный.

Ясно, что в каждом конкретном муниципальном образовании и политическая ситуация, и хозяйственная инфраструктура имеют существенные особенности. Поскольку объекты управления различны, должны быть созданы и соответствующие им субъекты. Это возможно при наличии права муниципальных образований на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления.

На органы местного самоуправления возлагается решение определенного круга вопросов, за которые они несут ответственность перед населением и государством. При этом возникает необходимость наделения указанных органов правом собственной компетенции. В связи с тем, что для оптимального решения вопросов управления муниципальным хозяйством необходимо согласованное взаимодействие различных органов местного самоуправления, каждый из них должен обладать собственной четко определенной компетенцией.

Структуру органов местного самоуправления составляют: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган, иные органы, предусмотренные уставом муниципального образования (например, муниципальная избирательная комиссия, муниципальная милиция и др.). При этом, согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, наличие представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации является обязательным.

Наименования органов и должностных лиц местного самоуправления устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом местных традиций. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность и иные вопросы деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления определяются уставом муниципального образования.

В основных чертах муниципальные органы различных стран, за немногим исключением, обладают одним общим типом структуры. Л. А. Велихов отмечал: "С тех пор как швейцарские городские коммуны (Берн, Женева, Люцерн, Цюрих и др.) окончательно отказались от практически невозможного в наше время решения муниципальных дел общинным сходом, этот основной тип муниципального уклада построен почти повсеместно по следующей ступенчатой схеме: 1) муниципальный избирательный корпус как база, 2) вышедший из его лона распорядительный совет, 3) исполнительный орган и 4) наверху этой пирамиды - должностное лицо, облеченное ролью высшего представителя муниципальной коммуны. Начиная с 1920-х гг. этот почти повсеместно распространенный четырехступенчатый тип муниципального уклада был изменен в ряде стран Европы, где отказались ради экономии и простоты конструкции от особого исполнительного органа, поручив исполнительные функции единолично высшему должностному лицу муниципального образования или же соединяя как распорядительную, так и исполнительную власть в едином представительном органе".

14.3. Организационные модели местного самоуправления: зарубежный опыт

Возможные сочетания трех традиционно устойчивых элементов системы муниципального управления (представительного органа, местной администрации и высшего должностного лица местного самоуправления) основываются на следующих основных вариантах распределения полномочий местного сообщества - все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются:

Применение того или иного варианта делегирования полномочий зависит от численности населения муниципального образования и размеров его территории, объема и сложности решаемых вопросов, социально-политической ситуации и множества других факторов, а также предопределяет возможные формы или модели построения структуры органов местного самоуправления.

Указанным вариантам соответствуют следующие модели организационных структур (при их описании в отношении структурных единиц используются наименования "мэр", "совет", "администрация").

Модель ). Ее характерные особенности таковы. Мэр и совет избираются всем населением. Мэр называется "сильным" в силу ряда присущих ему полномочий: он обладает правом отлагательного вето на решения совета; самостоятельно формирует администрацию, назначает и освобождает сотрудников администрации от должности; единолично руководит деятельностью администрации; организует работу совета, председательствует на его заседаниях, подписывает акты, принимаемые советом. Для соблюдения баланса совет наделяется правом преодоления вето квалифицированным большинством голосов депутатов. Досрочное прекращение полномочий мэра в случае утраты доверия со стороны избирателей происходит по решению местного референдума.

Модель ). "Слабость" мэра заключается в полной подконтрольности и подотчетности совету: мэр не имеет права вето; формирование администрации, назначение и освобождение сотрудников администрации от должности производится мэром с согласия совета; права мэра в области руководства администрацией ограничены решениями совета. Досрочное прекращение полномочий мэра осуществляется советом по собственной инициативе или инициативе населения.

Модель ). В этой модели должность мэра не предусматривается. Деятельностью совета руководит председатель, избираемый из числа депутатов совета. Председатель не имеет полномочий по руководству местной администрацией. Все административные функции сосредоточены у нанимаемого на контрактной основе управляющего, который единолично формирует администрацию, руководит ее деятельностью, назначает и увольняет должностных лиц администрации. Отношения управляющего с советом определяются условиями контракта.

Модель ). При этом избираются не депутаты представительного органа, а руководители органов и структурных подразделений местной администрации. Полномочия представительного органа исполняет комиссия, в состав которой входят все избранные должностные лица.

Модель "мэр - собрание". Если выбор одной из вышеуказанных моделей определяется в основном социально-политическими условиями и слабо зависит от объекта управления, то модель "мэр - собрание" может быть рекомендована только для малых поселений, где население способно непосредственно осуществлять функции представительного органа. В соответствии с более распространенной в нашей стране отечественной терминологией эту модель следовало бы назвать "староста - сельский сход". Единственным выборным лицом здесь является мэр (староста), который и осуществляет полномочия всех органов местного самоуправления, за исключением утверждения местного бюджета, отчета о его исполнении и контрольных полномочий. При этом в случае необходимости может формироваться и небольшой аппарат управления, во всяком случае, возможно назначение или выборы казначеев.

Все многообразие организационных структур муниципального управления не исчерпывается приведенными выше моделями (см. главу 7), но на их основе могут быть построены различные модификации и "гибридные" модели (сочетающие отдельные особенности базовых).

14.4. Модели организации местной власти в Российской Федерации

Благодаря применению Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и законодательства субъектов Российской Федерации в нашей стране существуют самые разнообразные организационные структуры местного самоуправления. Наиболее характерные из них следующие.

Модель с сильным мэром, когда глава муниципального образования (мэр) и представительный орган (совет) избираются населением независимо друг от друга. При этом возможны варианты:

Применение подобной модели предоставляет возможность для сильного политического и административного руководства муниципальным образованием, особенно в случаях, когда мэр возглавляет и совет, и администрацию. Эта форма, как правило, облегчает разработку и осуществление муниципальной политики, но приводит к возникновению большой зависимости от качеств избранного руководителя. Реализация этой модели в России нередко имеет негативные проявления в виде доминирования исполнительной власти, сокращения численности представительного органа местного самоуправления, сужения его компетенции, снижения эффективности контроля над исполнительными органами.

Модель со слабым мэром, которого совет избирает из своего состава. При этом мэр возглавляет и совет, и администрацию; подконтролен и подотчетен совету, а пределы его самостоятельности в руководстве администрацией ограничены решениями совета. Недостатки данной модели - меньшая степень доверия к мэру (его избирало не все население, а лишь жители одного из избирательных округов) и неустойчивость его положения (совет в любой момент может отстранить его от должности). Кроме того, среди депутатов совета может не найтись человека, отвечающего квалификационным требованиям, предъявляемым к главе администрации.

Модель "староста - сход жителей" применяется в малых сельских муниципальных образованиях, где население непосредственно осуществляет функции представительного органа, а все остальные полномочия местного самоуправления закреплены за старостой. В случае необходимости и с согласия схода староста формирует небольшой аппарат управления для ведения административных дел, делопроизводства, бухгалтерского учета.

Распространенные за рубежом модели с главой муниципального образования, возглавляющим совет, и наемным главой администрации используются в России крайне редко, а комиссионная форма в нашей стране вообще не встречается.

Учитывая выявленные недостатки существующих организационных структур местного самоуправления и переход на двухуровневую систему муниципальных образований, в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрены существенные изменения в порядке формирования, структуре и полномочиях отдельных органов местного самоуправления:

Уставом муниципального образования может быть предусмотрена одна из трех моделей построения муниципальной власти.

Главное различие между этими моделями заключено в статусе главы местной администрации: является ли он выборным главой муниципального образования или муниципальным служащим, принятым на работу по контракту.

Выбор модели организации муниципальной власти делается населением и закрепляется в уставе муниципального образования.