Муниципальное управление

Характеристика муниципальной службы

Показывать лекцию целиком

38.1. Понятие муниципальной службы

Понятие "муниципальная служба" сравнительно новое для современного российского законодательства. В Российской империи второй половины XIX в. в результате реформ Александра II деятельность местных органов власти (земских и городских органов самоуправления) не признавалась государственной, а считалась общественной. Соответственно статус "муниципальных служащих" отличался от статуса государственных служащих, которые имели свое правовое содержание и формы обеспечения. В СССР муниципальной службы по известным причинам политического свойства и вовсе не существовало. На местном уровне функции государственного управления в то время выполняли работники органов Советской власти, а их деятельность регулировалась нормами трудового законодательства. Организация местного самоуправления в 1990-х гг., и особенно после вступления в силу в 1993 г. Конституции Российской Федерации, актуализировала необходимость правового регулирования, установления статуса муниципальных служащих. В настоящее время муниципальная служба получает собственное правовое регулирование на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации.

Согласно Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления отделены от органов государственной власти, а значит, и муниципальная служба не входит в единую систему государственной службы Российской Федерации. По этой причине законодательство о государственной и муниципальной службах становится раздельным.

В действующем российском законодательстве вполне определенно установлены организационно-правовые формы, в которых фактически осуществляются муниципальная служба, и соответственно ограничен круг лиц, обладающих статусом муниципальных служащих.

Организационно-правовой формой муниципальной службы являются органы местного самоуправления или муниципальные органы, а также лица со статусом муниципальных служащих.

В соответствии с пунктами "к" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное, трудовое законодательство, а также установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В целях обеспечения прав граждан на равный доступ к муниципальной службе, а также прав местного самоуправления регулирование общественных отношений по вопросам муниципальной службы должно основываться на двух базовых принципах:

  • установление единого порядка поступления на муниципальную службу, прохождения муниципальной службы, увольнения с муниципальной службы, упорядочение и систематизация регулирования вопросов, связанных с муниципальной службой;
  • учет особого статуса такого института публичной власти, как местное самоуправление, а также исторических и иных местных традиций, которые могут влиять на организацию муниципальной службы в отдельных муниципальных образованиях.
    •

    Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 13 апреля 1999 г. № 75-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации") закрепляет регулятивные полномочия как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления. В ряде статей (статьи 7, 11, 13, 14, 17, 19) указано, что правовое регулирование вопросов муниципальной службы осуществляется "в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации".

    Под муниципальной службой понимают профессиональную деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.

    Основными признаками муниципальной службы необходимо считать следующие аспекты:

  • это профессиональная деятельность;
  • это деятельность в органах местного самоуправления по исполнению и обеспечению их полномочий;
  • это деятельность, осуществляемая на постоянной основе;
  • это деятельность за денежное вознаграждение, выплачиваемое из местного бюджета.
    •

    Специфическим содержанием функционирования муниципальной службы, а значит, и специфической сферой реализации статуса муниципальных служащих являются цели и задачи местного самоуправления, интересы муниципальных образований. На этом постулате выстраивается организация и система правового обеспечения муниципальной службы, природа которой проистекает из демократических основ данной системы социального управления - важнейшего уровня власти народа, одной из форм ее осуществления. При этом муниципальные служащие наделяются специальным административно-правовым статусом с учетом децентрализованности, самостоятельности органов местного самоуправления, их институциональной автономности по отношению к органам государственной власти, а также ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, признания прав и свобод человека и гражданина как высшей ценности, обязанности их соблюдения, защиты интересов населения.

    До принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. понятия муниципальной службы не было, и работники органов местного самоуправления считались государственными служащими. Однако правовое определение муниципальной должности и муниципальной службы произошло только в 1998 г. с принятием Федерального закона № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации".

    Согласно указанному закону (статья 2), профессиональная деятельность муниципального служащего осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. При этом в статье 1 данного закона определено, что муниципальная должность - это должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, имеющая установленные полномочия на решение вопросов местного значения и ответственность за осуществление этих полномочий; а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, имеющая установленный круг обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственность за исполнение этих обязанностей.

    38.2. Принципы муниципальной службы

    Правовое установление принципов муниципальной службы обусловливает функционирование соответствующих органов, деятельность муниципальных служащих, устойчивость служебных отношений, а также обоснование тенденций развития законодательства о муниципальной службе.

    Изучение принципов муниципальной службы дает ответ на вопрос о том, что является главным в институте муниципальной службы, что постоянно сопутствует системе служебных отношений, без чего не могут существовать различные подинституты комплексного правового института муниципальной службы. Основное значение принципов муниципальной службы заключается в том, что они определяют ее жизнеспособность, практическую организацию и реальное функционирование.

    Принципы муниципальной службы - это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные направления по реализации компетенции, задач и функций органов местного самоуправления, полномочий муниципальных служащих; эти идеи и установления действуют в системе публичной власти, и в частности в системе муниципальной службы.

    Принципы муниципальной службы должны объективно отражать ее сущность, наиболее важные черты; они раскрывают общий характер управленческой, исполнительно-распорядительной и другой административной деятельности муниципальных служащих, закрепляют их в нормах, входящих в правовой институт муниципальной службы. Принципы муниципальной службы устанавливают важнейшие закономерности в системе ее организации и функционирования. Они обусловливают значимость, законность, социальную ценность отношений, возникающих в системе муниципальной службы. Отсутствие правовых принципов может повлечь за собой произвол, бюрократизм в худшем смысле этого слова, неорганизованность, беззаконие, несправедливость.

    Принципы муниципальной службы - это субъективное понятие. Они формируются человеком (законодателем) исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране и базируются на основных положениях правовой системы с учетом достигнутого уровня развития отраслевого законодательства.

    Каждый принцип муниципальной службы в отдельности отражает не все объективные закономерности деятельности муниципальных служащих, а лишь некоторые из них. Но все принципы взаимосвязаны: соблюдение одних способствует реализации других и, напротив, нарушение какого-либо из принципов отрицательно сказывается на выполнении остальных.

    В систему принципов входят:

  • принципы верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами;
  • принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина;
  • принцип равного доступа гражданина к муниципальной службе в соответствии со способностями и уровнем профессиональной подготовки и др.
    •

    38.3. Задачи и функции муниципальной службы

    К основным задачам муниципальной службы относятся:

  • обеспечение (наряду с государственной службой) прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования;
  • обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения;
  • подготовка, принятие, исполнение и контроль решений в пределах полномочий органов местного самоуправления;
  • защита прав и законных интересов муниципального образования.
    •

    Более того, с точки зрения задач эта служба представлена:

  • в социальном аспекте - это профессиональное осуществление по поручению государства общественно полезной деятельности лицами;
  • политическом аспекте - это деятельность по реализации государственной политики, достижение целей и задач в обществе и государстве, т.е. от ее стабильности и эффективности зависит устойчивость общественных отношений;
  • правовом аспекте - это юридическое установление служебных отношений, при реализации которых и достигается практическое выполнение должностных обязанностей, полномочий служащих.
    •

    Таким образом, муниципальная служба является сложным социально-правовым институтом, который представляет собой систему правовых норм, регламентирующих права и обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, порядок возникновения и прекращения служебных отношений. Этот институт можно рассматривать и в нравственном аспекте, если говорить об этических основах муниципальной службы. Отличие задач, стоящих перед муниципальными служащими, от задач, решаемых государственными служащими, заключается лишь в уровне (федеральный, региональный, местное самоуправление). Иными словами, качественного отличия не существует: вся деятельность и в том, и другом случае направлена на улучшение благосостояния общества, удовлетворение общественных интересов.

    Под функциями муниципальной службы следует понимать основные направления по практической реализации правовых норм института муниципальной службы, способствующие достижению соответствующих целей правового регулирования служебных отношений и выполнению муниципальной службой своей социальной роли и государственно-правового назначения.

    К функциям муниципальной службы относятся:

  • исполнительная и распорядительная деятельность, направленная на все сферы муниципального образования, и прежде всего на финансовую сферу (разработка проекта местного бюджета, отчет о его исполнении, а также непосредственное обеспечение местного бюджета);
  • разработка и организация социально-экономических программ развития территории, обеспечение их реализации;
  • разработка нормативно-правовых актов по вопросам местного значения;
  • управление и распоряжение муниципальной собственностью;
  • руководство муниципальным здравоохранением и другими муниципальными предприятиями, организациями, учреждениями;
  • эксплуатация муниципального жилищного фонда, объектов коммунального и дорожного хозяйства;
  • осуществление отдельных полномочий, делегированных органами государственной власти с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств - в соответствии с федеральными законами или законами субъекта Российской Федерации.
    •

    Каждый подинститут муниципальной службы наряду с общими выполняет также ряд специфических функций. Например, для подинститута аттестации муниципальных служащих характерны функции оценки, контроля, информирования и т.д. Главная функция правового отдела муниципальной службы состоит, прежде всего, в том, чтобы обеспечить детальное, точное и определенное нормативное регулирование муниципально-служебных отношений.

    38.4. Особенности муниципальной службы

    На основании законодательства о местном самоуправлении и муниципальной службе можно выделить ряд особенностей муниципальной службы:

  • указанная служба функционирует в сфере публичной власти и является публично-властной деятельностью;
  • задачи муниципальной службы связаны с обеспечением самостоятельного решения населением вопросов местного значения, поэтому она оказывается одной из гарантий самостоятельности местного самоуправления;
  • одна из важнейших задач муниципальной службы - обеспечение прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования (согласно статье 18 Конституции Российской Федерации, указанные права и свободы определяют деятельность и государственной власти, и местного самоуправления);
  • муниципальная служба связана с подготовкой, принятием, исполнением и контролем решений органов местного самоуправления и отдельных решений государственных органов (в случае наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями согласно статье 132 Конституции Российской Федерации);
  • муниципальная служба призвана защищать права и законные интересы муниципального образования, его населения, в том числе через суд;
  • в связи с тем что сформированы три уровня правового регулирования муниципальной службы - федеральный, субъектов Федерации и муниципальный,- могут возникать различия в статусе муниципальных служащих разных муниципальных образований;
  • муниципальные образования самостоятельно решают вопросы подбора кадров, прохождения службы;
  • время работы на должностях в органах местного самоуправления, согласно статье 21 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий в соответствии с законодательством о государственной службе;
  • основания для определения перечня ограничений для муниципальных служащих фактически являются теми же, что и для государственных служащих.
    •

    Отправным пунктом в регулировании отношений муниципальной службы является Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 13 апреля 1999 г. № 75-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации"), который устанавливает общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации. Детализация указанного закона определяется законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований.

    Предыдущее занятие Следующее занятие
    Вернуться к учебному плану
    ^