Ограничения, связанные с муниципальной службой

В статье 11 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" устанавливаются следующие ограничения для муниципального служащего:

Муниципальные служащие также не имеют права образовывать в органах местного самоуправления структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.

39.1. Ограничения по выполнению другой оплачиваемой деятельности

Муниципальный служащий не имеет права заниматься другой оплачиваемой деятельностью, за исключением научной, преподавательской и иной творческой деятельности. Этот запрет совпадает с запретом на предпринимательскую деятельность, которой, согласно статье 2 Гражданского кодекса Российской Федерации, считается любая деятельность, направленная на систематическое получение прибыли. Запрещается вести оплачиваемую деятельность как лично, так и через представителя.

Указанный запрет имеет безусловный характер и означает, что муниципальный служащий не вправе занимать другую должность (быть совместителем) или выполнять иную оплачиваемую работу на условиях трудового соглашения, договора подряда в государственных органах, органах местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях, организациях и общественных объединениях. Запрет заниматься другой оплачиваемой деятельностью - юридическое выражение требования посвящать все свое рабочее время служебной деятельности.

Запрещение занимать другую должность для муниципального служащего означает одновременно и запрет быть депутатом законодательных (представительных) органов Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и выборных органов местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления.

Следует отметить, что закон не запрещает муниципальному служащему выдвигаться кандидатом в депутаты представительных органов как государственной власти, так и местного самоуправления, на выборные государственные должности и выборные должности местного самоуправления и быть избранным в соответствующие представительные органы или на выборные должности. В случае избрания депутатом или выборным должностным лицом муниципальный служащий обязан в установленный законом срок сделать выбор в пользу одной или другой деятельности.

Законом предусмотрены три исключения из запрета заниматься другой оплачиваемой деятельностью.

39.2. Запрет на предпринимательскую деятельность

В статье 11 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" впервые дается развернутая формула запрета для всех категорий муниципальных служащих в Российской Федерации заниматься предпринимательской деятельностью, т.е. любой самостоятельной инициативной деятельностью, направленной на получение личного дохода и осуществляемой на постоянной основе в предусмотренных законодательством формах - как путем выполнения работ, так и путем вложения средств в предприятия.

Муниципальным служащим запрещено: лично или через доверенных лиц заниматься производством, реализацией или приобретением продукции или товаров, оказанием услуг, выполнением работ с целью извлечения прибыли; владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом, составляющим материальную основу предпринимательской деятельности (зданиями, сооружениями, оборудованием, машинами, земельными участками, иным имуществом, используемым в производственном процессе и коммерческой деятельности). Муниципальным служащим запрещено приобретать имущественные права на материальные объекты - товарные знаки, промышленные образцы, "ноу-хау", торговые секреты, фирменные наименования и т.д.

Муниципальный служащий не имеет права состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено законом или если в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией. Например, этот вопрос решается в постановлении Правительства Российской Федерации от 21 мая 1996 г. № 625 "Об обеспечении представления интересов государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплены в федеральной собственности".

Муниципальным служащим нельзя лично или через представителя голосовать посредством принадлежащих им акций, паев, долей участия при принятии решений общим собранием акционерного общества, общества с ограниченной ответственностью или какого-либо товарищества, а также входить в состав руководящих органов акционерного общества или иного субъекта предпринимательской деятельности. Им запрещается также занимать должности в органах управления хозяйствующего субъекта, которым является частное, государственное, муниципальное или иное предприятие, акционерное общество, товарищество, союз, ассоциация, концерн, межотраслевое, финансово-промышленное, региональное и другое объединение предприятий, а также объединение (организация) или учреждение, занимающееся деятельностью по производству, реализации либо приобретению товаров и пользующееся правами юридического лица.

Муниципальный служащий не имеет права состоять членом совета либо правления хозяйствующего субъекта, быть служащим в дирекции или иной структуре, осуществляющей внутреннее руководство, или входить в его управленческий персонал.

Муниципальный служащий на время прохождения муниципальной службы обязан передавать в доверительное управление под гарантию муниципального образования находящиеся в его собственности пакеты акций, доли в уставном капитале коммерческих организаций - в порядке, установленном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. Принадлежащие муниципальному служащему ценные бумаги, по которым может быть получен доход, передаются в доверительное управление специализированному учреждению (организации) на основе заключаемого с ним договора под гарантию муниципального образования.

Поскольку порядок действий в этом случае отдельным законом не установлен, следует руководствоваться порядком, предусмотренным в главе 53 Гражданского кодекса Российской Федерации.

39.3. Другие запреты для муниципальных служащих

Остановимся подробнее еще на некоторых из запретов, перечисленных выше.

Муниципальный служащий не имеет права получать гонорары за публикации и выступления в качестве лица, занимающего муниципальную должность. Существует два подхода к трактовке этого запрета.

Органы государственной власти нередко регламентируют порядок выступления госслужащих в средствах массовой информации. В качестве примера можно привести "Порядок выступления работников Администрации Президента Российской Федерации в средствах массовой информации по вопросам своей служебной деятельности, а также деятельности Администрации Президента Российской Федерации", утвержденный распоряжением главы Администрации Президента Российской Федерации от 15 марта 1996 г. № 372. Согласно этому документу, взаимодействие Администрации Президента Российской Федерации со средствами массовой информации осуществляется в формах:

Работники Администрации Президента Российской Федерации не вправе выступать в средствах массовой информации в качестве государственных служащих в случаях, если это выступление осуществляется по их собственной инициативе и без разрешения соответствующих руководителей.

Под выступлением работника Администрации Президента Российской Федерации в средствах массовой информации понимается выступление от имени Администрации Президента Российской Федерации или соответствующего подразделения данной Администрации, а также с указанием в выступлении занимаемой должности работника.

Работникам Администрации Президента Российской Федерации запрещено использовать для выступлений в средствах массовой информации, а также для научной и преподавательской деятельности информацию, ставшую им известной в связи с их служебной деятельностью, если на использование данной информации не дано официальное разрешение руководителя Администрации Президента Российской Федерации. Под информацией, ставшей известной работнику Администрации Президента Российской Федерации в связи с его служебной деятельностью, понимается информация, полученная в связи с исполнением им служебных поручений, а также информация, отнесенная к государственной или иной охраняемой федеральным законом тайне.

В то же время к информации, ставшей известной работнику в связи с его служебной деятельностью и не подлежащей использованию в выступлениях в средствах массовой информации, не может быть отнесена информация, содержащаяся в официально опубликованных и вступивших в силу федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также в официально опубликованных проектах федеральных законов.

Работники Администрации Президента Российской Федерации, имеющие намерение выступить в средствах массовой информации по вопросам, связанным с их служебной деятельностью или деятельностью Администрации Президента Российской Федерации, информируют об этом своих непосредственных руководителей. Непосредственный руководитель сообщает об этом руководителю соответствующего подразделения Администрации Президента Российской Федерации, который дает разрешение на выступление.

Аналогичный подход может быть рекомендован и при разработке, принятии порядка выступления муниципальных служащих в средствах массовой информации. Этот порядок утверждается главой муниципального образования.

Муниципальному служащему также запрещено получать от физических и юридических лиц вознаграждение (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанное с исполнением данным служащим своих должностных обязанностей. Из общего правила есть исключение: согласно статье 575 Гражданского кодекса Российской Федерации, запрещено дарение государственным и муниципальным служащим подарков в связи с их должностным положением или исполнением ими служебных обязанностей, однако этот запрет не касается обычных подарков. Обычный подарок - это такой подарок, стоимость которого не превышает пяти установленных законом минимальных размеров оплаты труда.

Муниципальный служащий осуществляет свою деятельность прежде всего в интересах населения соответствующего муниципального образования и обязан обеспечить вопросы его жизнедеятельности. Отсюда вытекают специфические требования к муниципальным служащим: не участвовать в забастовках (а также в иных действиях, нарушающих функционирование органов местного самоуправления). Совершенно очевидным является запрет на участие в политических забастовках - подобного рода действия следует рассматривать как нарушение государственности Российской Федерации, поскольку местное самоуправление - одна из основ конституционного строя Российской Федерации. Исходя из смысла пункта 10 статьи 11 Федерального закона № 8-ФЗ, муниципальные служащие не имеют права и на профессиональную забастовку. Такой вывод неизбежно следует из требований обеспечивать общественный порядок в стране и непрерывность муниципальной службы, которые являются важными аспектами действия Конституции и законов Российской Федерации.

Наконец, муниципальному служащему запрещено использовать свое служебное положение в интересах политических партий, объединений, в том числе религиозных, для пропаганды определенного отношения к ним. В органах местного самоуправления не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений (за исключением профессиональных союзов).

Следует иметь в виду, что Конституция Российской Федерации, признавая идеологическое и политическое многообразие, многопартийность в нашей стране, определяет, что никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной и обязательной. В соответствии с конституционным установлением Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" подтверждает принцип внепартийности муниципальной службы. Это означает, что в органах местного самоуправления не могут образовываться структуры политических партий и движений. Муниципальные служащие обязаны руководствоваться законодательством и не связаны при исполнении должностных обязанностей решениями партий, политических движений и иных общественных объединений.

Муниципальный служащий при выступлениях не имеет права устно или письменно пропагандировать отношение к политическим партиям, общественным и религиозным организациям. В то же время, безусловно, муниципальный служащий имеет право давать оценку деятельности этих организаций.

Помещенный в статье 11 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ перечень запретов, связанных с муниципальной службой, является исчерпывающим и не подлежит изменению законами субъекта Российской Федерации, уставом и иными нормативными правовыми актами муниципального образования. В указанном федеральном законе содержатся лишь основные нормы по организации муниципальной службы и правовому положению муниципальных служащих. Не все эти положения считаются нормами прямого действия.

Ряд вопросов, касающихся статуса и условий муниципальной службы, регулируется нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

39.4. Правовая регламентация муниципальной службы

В статье 8 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" приводится классификация муниципальных должностей муниципальной службы, которая устанавливается на основе соотношения муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы Российской Федерации. Все муниципальные должности разделены на три категории.

Таким образом, муниципальной службой является только работа на должностях категории "Б" и "В", не являющихся выборными.

Классификация муниципальных должностей устанавливается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации.

Муниципальные должности муниципальной службы подразделяются на группы:

Указанным федеральным законом устанавливаются также единые квалификационные разряды и общие условия работы муниципальных служащих:

При этом большинство статей Федерального закона № 8-ФЗ содержат нормы, которые уполномочивают субъекты Российской Федерации по-своему, с учетом местных особенностей, определять условия муниципальной службы, за исключением тех прав и ограничений, которые устанавливаются и изменяются только федеральными законами.