Национальная статистическая система

Разбить на страницы

Показывать лекцию целиком

В централизованной системе Национальный статистический орган ответственен за производство основного массива официальных статистических данных. В децентрализованной системе важную роль играют также другие производители статистических данных: министерства, агентства и т.д.

Национальный статистический орган может являться частью правительства или иметь более независимый статус, такой как агентство или институт. "Независимость" однако, тут в любом случае относительная, поскольку любой статистический орган финансируется государством и, поэтому, подотчетно ему. Поэтому на практике национальный статистический орган часто подотчетен министерству, ответственному за статистику, но встречаются и другие виды подчинённости (например, президенту или парламенту).

Хорошая статистическая система обычно характеризуется профессиональной независимостью работающих в ней статистиков, значимостью и надежностью. Для обеспечения достаточной независимости национальный статистический орган должен иметь возможность, по крайней мере, принимать профессиональные решения по методологии, кадровой политике и путях распространения статистических данных. Календарь публикации статистических данных является хорошим инструментом для предотвращения отмены публикации статистических результатов, которые являются политически нежелательными.

Значимость статистики означает, что она должна отвечать запросам пользователей. Поэтому, национальный статистический орган должен быть постоянно в контакте с пользователями статистических данных через Национальный статистический совет или другими способами. Также очень важно, чтобы программы статистических работ могли легко приспосабливаться к изменяющимся потребностям общества, и статистический орган имел возможность быть достаточно гибким в своих возможностях идти навстречу меняющимся запросам пользователей.

Надежность означает, что общество должно доверять официальным статистическим данным. Иногда бывает сложно соблюсти баланс между требованиями точности и своевременности публикаций. Самая точная статистика, если она появилась слишком поздно, имеет небольшую ценность для пользователей. Беспристрастность является критически важным фактором для надежности статистических результатов, поэтому независимость от политического контроля является необходимостью.

Роль национального статистического органа по координации действий внутри НСС особенно важна в децентрализованных статистических системах при обеспечении сопоставимости данных, публикуемых различными государственными ведомствами и для избегания дублирования. Поэтому, национальный статистический орган должен, как минимум, иметь полномочия утверждать базовые термины и классификации, которые будут затем использоваться другими учреждениями, входящими в НСС. Национальный статистический орган может иметь дополнительные функции, направленные на развитие профессионализма, такие как разработка статистических стандартов, организация обучения и т.д.

Национальная статистическая система

Национальная статистическая система состоит из всех предоставляющих статистику организаций, которые в своей работе непосредственно подотчетны правительству той или иной страны

Ядро системы состоит из национальной статистической службы (НСС), статистических подразделений отраслевых министерств или специализированных учреждений и прочих организаций (например, центрального банка)

В широком смысле национальная статистическая система также включает в себя пользователей статистических данных и поставщиков исходных данных (отдельные лица, домашние хозяйства, предприятия, учреждения и т.п.); без поставщиков и пользователей данных существование НСС невозможно

Статистика, формируемая национальной статистической системой, называется "официальной статистикой"

Официальная статистика финансируются за счет правительства и подлежит его политическому и административному контролю

Национальные статистические системы могут быть довольно сложными. В принципе, они включают в себя все государственные, контролируемые правительством органы, предоставляющие статистическую информацию. Ядром системы являются организации, формирующие статистику. В некоторых странах существует много различных учреждений, предоставляющих статистику. Наиболее значимым среди вовлеченных в систему учреждений является национальная статистическая служба, далее – НСС. Помимо НСС во многих странах существует множество других организаций, например, статистические подразделения министерств или специализированные государственные учреждения, в том числе центральный банк. Статистику, предоставляемую системой, называют официальной статистикой. Официальная статистика отличается тем, что финансируется за счет государственных средств. Таким образом, она всегда в той или иной форме подлежит политическому и административному контролю государства. В некоторых странах концепция "официальной статистики" имеет более узкое толкование как статистические данные, которые являются частью официально утвержденных "национальных статистических программ".

НСС в узком и широком смысле

Система определяется своими составными элементами

Характер системы определяется отношениями между этими элементами

Ядро статистической системы состоит из организаций, предоставляющих статистику (независимых учреждений)

В широком смысле система включает также поставщиков и пользователей данных

В системах сотрудничества элементы работают совместно, на основе консенсуса и равноправия

В иерархической системе большая часть правил устанавливается одной организацией

Большинство статистических систем представляют собой комбинацию этих двух систем

Системы определяются составляющими их элементами, а также отношениями между этими элементами. "Элементами" в данном контексте являются учреждения и административные единицы внутри учреждений. Важно еще раз подчеркнуть, что для систем официальной статистики следует проводить различие между системой в узком и более широком смысле. Различные учреждения, предоставляющие статистику, являются ядром системы. Система в более широком смысле включает в себя поставщиков данных и пользователей. Без сотрудничества со стороны поставщиков данных не существовало бы статистики, а без пользователей статистика в буквальном смысле была бы бесполезной. Отношения между элементами системы могут носить характер сотрудничества или иерархического подчинения. В системе сотрудничества элементы взаимодействуют на основе консенсуса или согласия. В иерархических системах одна организация принимает решение по всем или большей части правил взаимодействия. Этой организацией может быть НСС, но также совет или иная форма национального статистического ведомства.

Положение НСС

Обычно существует одно учреждение, играющее ключевую роль в национальной статистической системе – национальная статистическая служба (НСС)

НСС может быть частью государственного учреждения в административном и политическом смысле

НСС также может иметь более независимый статус как самостоятельное ведомство или учреждение

"Независимость", однако, всегда относительна

НСС в значительной мере финансируются из государственных средств

Таким образом, в административном смысле, НСС подотчетны политическим структурам

"Политическим руководителем" НСС часто выступает министр, но существуют и другие отношения подчиненности (например, президенту или парламенту)

В большинстве стран есть национальное статистическое ведомство, бюро, служба или институт, который является основным органом, предоставляющим официальную статистику, и осуществляет – или должен осуществлять – координацию национальной статистической системы. НСС часто входит в состав министерства, по крайней мере, в административном и политическом смысле, но оно также может иметь более независимый статус ведомства, института или полугосударственной структуры. Принадлежность к министерству не исключает того, что НСС независимо в профессиональном смысле, как это и должно быть. Действительно, многие НСС, включенные в состав министерств, полностью независимы в отношении методологических решений и представления результатов статистики. Нужно понимать, однако, что НСС не может быть полностью и по-настоящему независимой, несмотря на свой статус. Поскольку НСС в значительной мере финансируется из государственных средств, она всегда подотчетна политическим руководителям. Большинство НСС должны следовать административным нормам и правилам гражданской службы, которые распространяются на все государственные учреждения. Более того, когда речь идет о законодательных вопросах или решениях о бюджете статистических работ, естественно, всегда имеет место политический надзор. НСС, соответственно, могут отчитываться перед министром по вопросам статистики, а в некоторых странах – главе государства, кабинету министров или непосредственно парламенту.

Типы статистических систем

Национальные статистические системы могут быть организованы по-разному

По существу, выделяются два типа систем:

централизованные статистические системы, в которых доминируют НСС, отвечающие за предоставление большей части официальной статистики;

децентрализованные статистические системы, в которых действуют несколько организаций (министерств, ведомств и т.д.), предоставляющих статистические данные.

Даже в централизованных системах центральные банки являются важным и независимым источником статистики

Национальные статистические системы могут быть организованы по-разному. В основном, однако, выделяются два типа систем: централизованные системы и децентрализованные системы. В централизованных системах НСС выпускает большую часть статистики. Примерами являются Канада, Австралия, Нидерланды и скандинавские страны. В децентрализованных системах действуют несколько, а в некоторых случаях много организаций, предоставляющих статистику: министерства, ведомства и региональные органы. Примерами стран с высокой степенью децентрализации систем являются США, Япония и Франция. Но даже в сильно централизованных системах всегда действует более одной организации. Например, в большинстве стран центральный банк является отдельной важной и самостоятельной организацией, предоставляющей некоторые виды статистических данных, в частности, статистики финансового сектора и платежного баланса.

Типы децентрализации

Существуют два основных типа децентрализации:

функциональная децентрализация: помимо НСС, статистику также предоставляют государственные органы, каждый в своей области компетенции – министерства, ведомства, центральные банки и другие учреждения;

региональная децентрализация: помимо НСС, статистика также предоставляется региональными правительствами.

Децентрализованные системы бывают двух типов или моделей. Одну модель часто называют функционально децентрализованной моделью. В этой модели государственные ведомства, в частности статистические подразделения отраслевых министерств, предоставляют статистические данные о той сфере, за которую ответственно министерство. В некоторых случаях статистические операции отраслевых министерств могут быть весьма обширны, например, в таможенных организациях, министерствах труда или налоговых администрациях. Часто эти статистические данные не основываются на специальных мероприятиях по сбору данных для статистических целей. Обычно статистика является побочным продуктом административных данных, собранных в целях улучшения правовых норм, надзора, управления фондами, или проверок. Другая модель децентрализованной системы – региональная децентрализация. В этой модели региональные правительства собирают статистические данные о своих регионах. Естественно, что эта модель существует в большинстве федеральных стран, но также и в других странах.

Формы региональной децентрализации

Региональная децентрализация может иметь две формы:

региональные статистические службы относительно независимы от НСС; это, в частности, относится к странам с федеративным устройством;

в других системах региональным службам может быть поручен только сбор данных (иногда также обработка и распространение данных) под руководством НСС.

Руководство в последней модели может быть:

прямое: региональные службы находятся в подчинении национальной службы и полностью контролируются НСС, и их сотрудники являются сотрудниками НСС; это называется "вертикальной системой";

непрямое: региональные службы подчиняются региональным властям и взаимодействуют с НСС на основе правовых норм и соглашений; это называется "горизонтальной системой".

В регионально децентрализованной статистической системе региональные власти, формирующие статистику, могут быть более или менее независимы от НСС. Это относится, в частности, к странам с федеративным устройством, где штаты или автономные районы, составляющие федерацию, имеют высокую степень независимости, в том числе в сфере статистики. Это относится, например, к Федеративной Республике Германии и Испании. Однако, в идеале статистическая работа регионов должна быть скоординирована таким образом, чтобы она являлась существенной и неотъемлемой частью национальной статистической системы. В некоторых случаях региональные статистические службы имеют право на оказание интегрированных услуг: сбора, обработки данных и распространения статистических результатов. В других случаях они в первую очередь собирают данные. Региональные статистические службы могут непосредственно руководиться НСС, а их сотрудники – быть сотрудниками НСС. Такие системы иногда называют "вертикальными". В других случаях региональные статистические службы входят в состав региональной администрации, и их персонал представлен работниками этой администрации. Такие системы иногда называют "горизонтальными". Очевидно, что горизонтальные системы труднее координировать, так как статистический персонал находится в двойном подчинении. Координация в таких случаях требует основательных договоренностей между НСС и региональными администрациями.

Признаки качественной статистической системы

Качественные статистические системы характеризуются четырьмя основными элементами:

"независимость": система должна обладать "общепризнанным положением профессиональной независимости";

востребованность: система должна предоставлять статистику, необходимую пользователям;

доверие: система должна предоставлять статистику, которая в целом считается надежной;

координация: система предоставляет статистику, сопоставимую по разным областям и периодам времени.

Как упоминалось ранее, НСС и статистические системы в целом не бывают полностью независимыми. Тем не менее, чтобы официальная статистика заслуживала доверия, статистики должны обладать высокой степенью профессиональной независимости, и это должно находить широкое признание со стороны политиков и общественности. Далее, хорошая статистическая система должна предоставлять статистику, необходимую для различных целей государственного управления, например, для разработки политики, планирования, мониторинга и оценки. Поскольку национальные статистические системы должны служить обществу в целом, статистические данные также должны иметь практическую ценность для негосударственных пользователей: предприятий, исследовательских учреждений и т. д. Очевидно, что статистические данные также должны восприниматься с высокой степенью достоверности; они должны представлять реальную картину социально-экономических условий и развития. Наконец, хорошие статистические системы должны быть скоординированы в том смысле, что статистические данные из различных областей и на различных временных интервалах можно осмысленно сравнить.

Профессиональная независимость

Чтобы быть достаточно независимой, НСС должна обладать следующими полномочиями:

принимать профессиональные решения о методологии;

принимать профессиональные кадровые решения: назначение и продвижение статистического персонала должно быть основано на квалификации, а не на бюрократических правилах;

публиковать статистическую информацию без предварительного согласования на основе заранее определенных графиков публикаций;

разъяснять статистические результаты законодателям, СМИ и общественности;

определять приоритеты.

Что означает "профессиональная независимость"? Это означает, что НСС и статистики, работающие в других частях системы, должны иметь право принимать определенные ключевые технические решения на строго профессиональных основаниях. В первую очередь, эти решения относятся к статистической методологии в самом широком смысле: выборки, формат анкет, определения и классификации, а также обработка и редактирование данных. Во-вторых, важную роль играют кадровые решения. Хотя НСС должны в целом соблюдать правила гражданской службы, эти правила не должны препятствовать оптимальному наполнению кадров. Кадровые решения должны прежде всего основываться на квалификации в целях обеспечения высокой степени профессионализма работников. В-третьих, важно, чтобы статистическая информация могла быть опубликована без предварительного политического согласования. Когда общественность знает или подозревает, что правительство имеет право повлиять на сроки и содержание публикуемых статистических данных, это наносит вред их достоверности. В-четвертых, статистики должны иметь право свободно говорить о статистике и давать разъяснения средствам массовой информации и другим заинтересованным сторонам без необходимости предварительного согласования с правительством. Наконец, статистики должны обладать некоторыми полномочиями принимать решения о приоритетах; например, в таких вопросах, как определение первоочередных или наиболее важных мероприятий с учетом потребностей статистической системы в целом. В идеале, годовая программа работы должна быть согласована с органом, который включает в себя пользователей, например, комиссией, советом по статистике или иным национальным статистическим органом.

Публикация информации

Решения о публикации статистических данных должны приниматься главным статистиком

Календарь публикаций помогает избежать задержки публикации политически нежелательной статистики

Некоторые важные материалы могут быть просмотрены ограниченным числом государственных чиновников до публикации, но их число должно быть крайне ограниченно, а временной интервал между предварительным ознакомлением и публикацией – очень коротким; при этом соответствующие договоренности должны быть оглашены

Как мы уже видели, для независимости статистической системы важно, чтобы статистическая информация могла быть опубликована без предварительного согласования с правительством. Существуют примеры сокрытия правительством нежелательных статистических результатов или отсрочки выхода данных, поскольку они считаются политически вредными и неуместными. В качественных статистических системах лицо, возглавляющее НСС – для краткости главный статистик – должно принимать решения о том, когда и как будут опубликованы статистические результаты. В связи с этим для обеспечения независимости странам рекомендуется вводить практику представления так называемых календарей публикаций, в которых приводятся даты и время опубликования статистики. Для предоставления правительству времени для подготовки какого-либо заявления в отношении новой статистики, приемлемо, чтобы крайне ограниченное число государственных чиновников могло ознакомиться с результатами перед их публикацией. Однако, отведенное для ознакомления время должно быть как можно более коротким, и любые связанные с этим договоренности должны быть преданы гласности.

Определение приоритетов

С учетом доступного бюджета, принятие решений о приоритетах статистических программ должно быть в принципе возложено на НСС (эффективность затрат)

Тем не менее, такие решения всегда должны быть основаны на широкой общественной и политической поддержке (спрос)

Должны предоставляться данные, удовлетворяющие потребности пользователей (потребности пользователей)

Более того, возможны законодательные ограничения; предоставление определенной статистики может быть предусмотрено законом, например, переписи населения и индекса потребительских цен (законодательные обязательства)

Должны проводиться такие обследования, которые дают наиболее качественные результаты (обеспечение качества)

Почти всегда и во всех странах спрос на статистические данные превышает имеющиеся ресурсы. Это делает неизбежным расстановку приоритетов. Решения о приоритетах могут приниматься на различных уровнях. В самом широком смысле они относятся к решениям о том, какие статистические данные собирать, а какие нет. Ввиду необходимости, чтобы статистические системы были востребованными, такие решения могут приниматься только на основе широкой политической и общественной поддержки, а также ожидаемого качества результатов, имеющихся людских и других ресурсов. При расстановке приоритетов следует также принимать во внимание правовые условия: законы могут предписывать или подразумевать предоставление определенных статистических данных. Например, во многих странах законодательно введена перепись населения, проводящаяся один раз в десять лет. В более узком смысле расстановка приоритетов относится к принятию решений о распределении ресурсов на различные оперативные мероприятия, например, усилия, направляемые на проведение определенного обследования, или стоит ли тратить дополнительные ресурсы на национальные счета, а не на на статистику цен. Существенное важно, чтобы ресурсы расходовались на мероприятия, которые с большой долей вероятности могут обеспечить успех в формировании качественной статистики. Ресурсы являются необходимым условием, но конечной целью является достижение надежных результатов. В развивающихся странах, например, обследования домашних хозяйств часто являются эффективным способом расходования средств; их результаты в целом считаются весьма надежными.

Востребованность

Статистическая система должна ориентироваться на пользователей

Способы обеспечить востребованность:

получение предварительной информацией о потребностях пользователей (например, через совет пользователей);

программы, которые относительно легко могут быть адаптированы к изменяющимся потребностям;

обеспечение гибких возможностей на случай особых запросов;

вхождение в сеть международных статистических организаций важно для того, чтобы быть в курсе новых тенденций в статистике;

пользователи должны быть информированы;

большинство рядов данных должно быть неизменяемыми временными рядами.

Чтобы быть востребованными, статистические системы должны ориентироваться на потребности пользователей. Пользователи могут иметь разнообразные интересы, некоторые из которых могут противоречить друг другу. На практике невозможно полностью удовлетворить все потребности пользователей. Однако, статистическая система должна пытаться в максимально возможной степени удовлетворить их самые важные потребности. Совет пользователей является полезным инструментом для обеспечения широкой обратной связи с пользователями и их поддержки. Кроме того, востребованность может стать выше, если статистические программы могут легко адаптироваться к меняющимся потребностям. Даже тогда, когда статистические программы тщательно планируются и основываются на тщательных консультациях с пользователями, могут возникнуть особые потребности в данных. Чтобы быть в состоянии удовлетворить эти потребности, статистической системе необходимо иметь некоторые гибкие возможности. Наконец, будучи частью международного статистического сообщества, статистические организации могут быть в курсе мировых тенденций и опыта других стран в области статистики. Предполагается, что пользователи информированы и знают свои потребности. Пользователям в основном необходимы временные ряды, то есть наборы данных, для которых определения, классификации и т.д. остаются неизменными с течением времени, делая возможными сравнения.

Советы пользователей и производителей

Официальная статистика служит различным целям

Пользователями являются правительства, исследователи, журналисты и средства массовой информации, предприятия, учебные заведения и широкая общественность

Советы пользователей, а также с участием производителей, имеют важное значение для обеспечения востребованности

Советы пользователей должны представлять все основные группы пользователей

Количество членов совета должно быть не менее 10 человек

Виды использования и пользователи официальной статистики бывают весьма разнообразными. Статистика должна служить для информирования общества в целом. Очевидно, что органы власти неизменно присутствуют среди ключевых пользователей, но существует и много других пользователей. Например, некоторые научно-исследовательские учреждения довольно интенсивно пользуются статистическими данными. Также статистику используют и деловые круги, например, в маркетинговых целях или для планирования инвестиций. Еще одной важной группой пользователей являются СМИ, выполняющие свою функцию информирования общественности. Все указанные потребности пользователей необходимо установить и сбалансировать при разработке статистических программ. Советы пользователей, представляющие наиболее важные группы пользователей, могут быть мощными средствами для обеспечения востребованности статистической системы. Такие советы – иногда называемые национальные статистические советы – имеют различные формы и численность, но при этом состоят как минимум из 10 членов, необходимых для полного представления различных групп пользователей.

Признаки надежности

Статистика должна удовлетворять поставленным целям

Следовательно, необходимо найти баланс между точностью и своевременностью; очень точные статистические данные, которые публикуются с длительными задержками, малозначимы для большинства пользователей

Беспристрастность имеет решающее значение для поддержания доверия; НСС должны избегать политической предвзятости

Свобода от политического контроля является еще одним важным условием доверия

Защита конфиденциальности является частью "договора" между респондентом и статистическим ведомством

Другим аспектом данного договора является минимизация бремени отчетности для поставщиков данных

Управление организацией и квалифицированность персонала оказывают сильное влияние на доверие со стороны окружающих (пользователей и доноров)

Существует несколько критериев для обеспечения качества и доверия к официальной статистике. Прежде всего, следует понимать, что качество является многомерным понятием; качество не означает "совершенство". Точнее, статистика удовлетворительного качества должна отвечать требованиям, которые вытекают из ее предназначения. Это значит, что необходимо найти баланс между различными составляющими качества, в частности, точностью и своевременностью. Точность необходима, но своевременность не менее важна. Более того, официальная статистика должна быть беспристрастной. Поэтому статистические службы должны при любых обстоятельствах воздерживаться от политических комментариев при опубликовании статистики. Политические комментарии могут быть легко интерпретированы как предвзятые, что отрицательно сказывается на доверии к статистике. Кроме того, НСС следует быть сохранять свободу от политического контроля за содержанием своих работ. Обеспечение конфиденциальности личных данных является еще одним элементом доверия. Кроме того, это вопрос существования НСС: если поставщики данных в этом смысле испытывают недоверие, они не будут участвовать в опросах или будут склонны предоставлять ложную информацию. Взаимодействие также страдает в тех случаях, когда, НСС, по-видимому, не делает все возможное для облегчения бремени отчетности. Управление организацией и квалифицированность персонала оказывают сильное влияние на доверие со стороны окружающих (пользователей и доноров).

Конфиденциальность

Отношения с респондентами должны основываться на уважении

Без сотрудничества респондентов составление статистики невозможно

Даже при том, что закон оговаривает обязательность участия в сборе данных, статистические обследования во многом являются добровольным процессом

Когда обследование обязательно для участия, НСС, тем не менее, обязаны соблюдать этические нормы в отношении респондентов (быть восприимчивыми к их потребностям и положению)

Это означает их минимальное обременение с точки зрения затрат времени, а также сохранение конфиденциальности полученной от них информации

Уважение неприкосновенности частной жизни основывается на понимании, что людям принадлежит личная информация о них самих

Эта концепция также распространяется на юридических лиц, таких как корпорации

Обеспечение конфиденциальности означает соблюдение "договора" между респондентом и ведомством

Отношения между НСС и поставщиками исходных данных должны, в первую очередь, основываться на взаимном уважении. НСС должны по меньшей мере уважать конфиденциальность индивидуальных данных, но также, в общем, относиться к респондентам с соблюдением этических норм. Сюда включается минимальное обременение респондентов с точки зрения их времени и усилий на предоставление информации. Уважение респондентов к НСС может быть частично основано на том, что сбор определенных данных установлен законом, и несоблюдение таких требований влечет за собой риск наказания, однако этого недостаточно. В конечном счете, статистические обследования являются во многом добровольным процессом. Хотя штрафы должны действовать в качестве сдерживающего фактора, опыт показывает, что убеждение респондентов работает лучше, чем угроза. Уважение со стороны поставщиков данных также должно быть основано на признании обществом того, что НСС выполняет исключительно важные для общества функции и абсолютно честно относится к респондентам.

Бремя отчетности

Цель сбора данных должна быть ясной, в особенности для малого бизнеса

Лучше всего делать выборки не большие, чем строго необходимо для быстрого получения точных агрегированных данных

Статистическое ведомство должно учитывать интересы респондентов, например, принимая разрешенные законодательством средства замены традиционных анкет

Статистическое ведомство должно запрашивать не больше информации, чем это необходимо, и только после того, как определен наименее обременительный способ ее получения

Статистическое агентство может обратиться к респонденту с запросом данных только в крайнем случае, когда изучены и признаны недостаточными все альтернативные средства (например, административные реестры)

С другой стороны, следует понимать, что информация, полученная непосредственно от респондентов, обладает самым высоким качеством

Обеспечение минимального бремени отчетности должно быть одной из главных задач НСС. Это один из краеугольных камней, на которых основано доверие. Разумеется, дополнительная нагрузка на предприятия и домашние хозяйства – это то, без чего НСС не могут обойтись. Однако, существует несколько способов облегчить это бремя. Во-первых, прежде чем приступать к сбору данных, НСС должна тщательно изучить другие варианты для этого, например, получения их из административных источников. Во-вторых, если сбор данных неизбежен, необходимо убедительно разъяснить респондентам, в чем состоит цель сбора данных. Понимание предназначения статистики может быть мощным стимулом для соблюдения требований. В-третьих, НСС должна ограничивать размер выборки до необходимого минимума. В-четвертых, не следует запрашивать больше подробностей, чем это необходимо, и желательно задавать вопросы, на которые могут быть даны ответы на основе легко доступной респонденту информации. Наконец, НСС должна проявлять гибкость в отношении альтернативных вариантов заполнения анкет, например, устного или электронного ответов. С другой стороны, нужно понимать, что прямая информация от респондентов обладает наилучшим качеством.

Доступ к микроданным

Статистические службы собирают данные, представляющие собой богатый потенциальный источник информации для социально-экономических исследований

Исследователи весьма заинтересованы в использовании микроданных в целях своих собственных исследований

Микроданные представляют собой не агрегированную оригинальную выборку данных, которая содержит (анонимно) все индивидуальные записи в выборке

Защита от раскрытия легко обеспечивается для данных по домашним хозяйствам

Для защиты данных о предприятиях необходимо принимать дополнительные меры

Во многих странах введены механизмы предоставления доступа к микроданным третьим лицам для исследований

Наилучшая форма институциональных механизмов зависит от национальных обстоятельств

Мировой банк участвует в Проекте по ускорению доступа к данным (Accelerated Data Project), который помогает развивающимся странам делать их микроданные доступными для исследований пользователей

Хотя принцип конфиденциальности личных данных сохраняет первостепенное значение, в последнее время некоторые обстоятельства во многих странах способствовали тому, что НСС стали предоставлять исследователям ограниченный доступ к так называемым микроданным. Микроданные являются анонимными данными выборки. Они могут быть богатым источником для социально-экономических исследований, и отказ от их использования в этих целях может считаться растратой ресурсов. В некоторых странах, например в США, зашифрованные наборы микроданных переписи населения находятся в открытом доступе в сети Интернет. В других странах доступ носит более ограниченный характер и строго регламентирован. Данные по домохозяйствам довольно легко можно защитить от раскрытия персональной информации. В случае с данными о предприятиях приходится принимать дополнительные меры, чтобы скрыть отдельные фирмы. Тем не менее, в некоторых странах были введены механизмы предоставления доступа также и к данным о предприятиях. Всемирный банк участвует в Проекте ускорения доступа к данным (Accelerated Data Project), который помогает развивающимся странам сделать их микроданные доступными для исследований пользователей.

Другие составляющие статуса НСС

Роль НСС – координация национальной статистической системы

Доступ к административным данным/реестрам: использование административных данных повышает эффективность и качество статистики

По мере того, как административные реестры приобретают все большее значение для статистики как источники данных, закон о статистике должен гарантировать НСС доступ к таким реестрам

Развитие профессиональных стандартов: НСС должна отводиться роль в повышении профессионализма внутри всей статистической системы путем установления стандартов, руководства карьерным ростом, организации обучения и т.д.

Это требует от национальных статистических служб инвестирования в знания, обновления и организации статистических знаний

Статус НСС определяется не только ее профессиональной независимостью, востребованностью и достоверностью, но и другими составляющими. Одной из них является ее роль в координации национальной статистической системы. Вопросы координации будут рассмотрены дальше. Другая составляющая – право доступа НСС к административным данным и реестрам, ведущимся другими государственными ведомствами. В идеале это право должно быть прописано в статистическом законодательстве. Использование административных данных не только снижает бремя отчетности, но также может быть полезным для качества статистики. Наконец, НСС может играть определенную роль в повышении престижа статистической профессии в целом, через установление стандартов, организацию обучения и развитие карьеры. Это требует от национальных статистических служб инвестиций в знания, обновления и организации статистических знаний.

Координация - 1

Можно выделить три основных составляющих статистической координации:

техническая координация, включая определения, номенклатуры и классификации, используемые в рамках национальной статистической системы;

оперативная координация, включая утверждение обследований, форм анкет, статистических методологий и бюджетов;

институциональная координация, включающая вопросы взаимодействия различных организаций, входящих в состав национальной статистической системы.

Координация национальной статистической системы необходима для обеспечения сопоставимости и согласованности статистических данных различных органов и ведомств. Координация – это сложный процесс, состоящий из различных компонентов. Прежде всего, это техническая составляющая: обеспечение использования в рамках национальной статистической системы согласованных определений, классификаций и статистических единиц (домашние хозяйства, предприятия и т.д.), что позволяет получить сопоставимую статистику по различным областям и временным периодам. Во-вторых, необходима оперативная координация, чтобы избежать дублирования статистических операций и обеспечить их соответствие определенным стандартам качества с точки зрения формата и распределения ресурсов. В-третьих, институциональная координация необходима для обеспечения максимально тесного взаимодействия различных организаций, действующих в рамках национальной статистической системы. НСС принадлежит определенная роль применительно к каждому из этих трех компонентов.

Координация - 2

В общем, чем более децентрализованной является национальная статистическая система, тем сложнее ее координация

В идеале НСС должна играть ключевую роль

Важное условие: НСС должна отвечать квалификационным требованиям, чтобы иметь координационные функции

"Жесткая" координация и "мягкая" координация

Жесткая координация: НСС имеет право устанавливать правила

Мягкая координация: координация на основе обмена мнениями и поиска консенсуса

Мягкая координация хорошо работает во многих странах

Очевидно, что чем более децентрализована система, тем сложнее ее координация на практике. НСС является естественным кандидатом на роль координатора национальной статистической системы. Однако, чтобы НСС воспринималась в качестве координатора, она должна отвечать достаточным квалификационным требованиям. Как минимум, она должна иметь полномочия технической координации: предписывать определения и классификации, которые должны использоваться внутри всей системы. В некоторых странах НСС обладает полномочиями оперативной координации: в этом случае она утверждает обследования, опросы и методологии, используемые другими организациями, представляющими данные. Это может осуществляться на основе закона, но также может достигаться по договоренности. В некоторых странах НСС уполномочена выполнять свою координирующую роль путем командирования сотрудников в состав различных организаций, предоставляющих данные, или путем ротации сотрудников в пределах системы. Общие принципы подготовки кадров для всей системы также являются мощным инструментом координации. Вообще говоря, можно провести разграничение между понятиями "жесткой" и "мягкой" координации. Жесткая координация при помощи закона или иного правового инструмента наделяет НСС полномочиями устанавливать правила, применяемые ко всем организациям-участницам национальной статистической системы. Мягкая координация, напротив, основана на достижении консенсуса. Хотя жесткая координация может показаться более предпочтительным решением, следует подчеркнуть, что вариант мягкой координации довольно неплохо работает во многих странах.

Координация - 3

Ведомственная координация подразумевает, сотрудничество различных производителей официальной статистики

Это означает, что:

Они соблюдают технические правила координации

Они соблюдают оперативную координацию, избегая дублирования действий и отвечая определенным стандартам качества в своей деятельности - опросы, анкеты и т.д.

Они создали регулярную основу для координации (законы, формальные соглашения, Меморандумы о взаимопонимании)

Они проводят регулярные встречи в рамках рабочих групп и комитетов для обсуждения вопросов координации

Институциональная координация призвана обеспечить, что все организации, предоставляющие официальную статистику, стремятся внести ценный вклад в национальную статистическую систему в целом. Иногда бывает непросто дать понять всем организациям-участницам, что система является чем-то большим, чем совокупность ее частей. Во-первых, все организации, предоставляющие статистические данные, должны, по меньшей мере, соблюдать технические правила координации и использовать единые определения, классификации и т.д. Во-вторых, важно, чтобы все организации-участницы старались избегать дублирования действий, в результате которых тратятся дефицитные ресурсы и возникает чрезмерная нагрузка отчетности. В-третьих, для общего обеспечения качества официальной статистики все организации должны соблюдать определенные оперативные стандарты, используя соответствующие методологии и процедуры. Чтобы достичь всего этого, требуется постоянно действующая основа для координации, в том числе законы, формальные соглашения, меморандумы о взаимопонимании и регулярные встречи по вопросам координации. В некоторых странах в этой связи учрежден "совет производителей", в других он имеет форму "комитета организаций, предоставляющих статистику". Использование меморандумов о взаимопонимании (или о соглашении) также практикуется во многих странах, в частности, для улучшения сотрудничества между НСС и отраслевыми министерствами и ведомствами. Меморандум является простым инструментом, который позволяет формализовать их рабочие отношения в практической плоскости.

Проблемы координации

С необходимостью координации согласны все, но почти никто не любит быть в положении координируемого

Бюрократическое сопротивление координации проявляется в заявлениях типа: "Только наше министерство в состоянии понять потребности пользователей"

Сопротивление из-за ожидаемой результативности опирается на реальные опасения, что НСС не в состоянии выполнить работу должным образом

Стимулами для координации могут быть: улучшение доступа к статистическим знаниям и опыту, синергетический эффект от доступа к информации, которая в противном случае недоступна, возможность ведомств влиять на национальные статистические инициативы

Хотя в целом никто не против координации, не всегда бывает приятно находиться в положении координируемого. Координация ограничивает свободу. Нередко ведомства сопротивляются координации их статистической работы со стороны НСС. Например, когда НСС предписывает использовать определенную методологию или классификацию возможно следующее возражение: "мы лучше знаем, что нужно нашим пользователям". Когда НСС приступает к определенному специализированному обследованию, министерство, курирующее соответствующую сферу, может выражать искренние сомнения в достаточной квалификации НСС для профессионального выполнения такой работы. Тем не менее, подчинение координации также имеет свои преимущества. Например, НСС может обладать знаниями и опытом в области статистики, которые ведомство может выгодно использовать. Или она может располагать данными, которые ранее не были известны ведомству и не могли быть им использованы. Наконец, будучи частью координируемой системы, ведомства могут иметь влияние на национальные статистические инициативы и обследования, например, на содержание анкеты, используемой для переписи населения.

Доступ к административным данным

Использование административных данных практически всегда повышает эффективность и качество статистики

Использование административных данных уменьшает бремя отчетности (в теории)

В частности, использование данных о налогах может уменьшить бремя отчетности для малого бизнеса

Сочетание административных данных и данных обследований повышает качество статистических данных

НСС должна вести диалог с хранителями административных данных в целях повышения полезности этих данных для целей статистики

Важность использования административных данных для статистических целей признана во всем мире. В некоторых странах (особенно в скандинавских странах) большая часть общей статистической программы основывается на получении административных данных или комбинировании административных данных с данными обследований. Преимущества очевидны: сочетание данных повышает качество, использование административных данных снижает бремя отчетности и может повысить их своевременность. Определенные данные о налогах могут послужить хорошей заменой данных обследования, когда речь идет о малом бизнесе. Как упоминалось ранее, право доступа НСС к административным данным должно быть зафиксировано в статистическом законодательстве. Административные данные не всегда пригодны как непосредственный источник данных для статистики. Иногда они требуют видоизменения и улучшения с точки зрения используемых определений, охвата и т.д. В данной связи НСС должна играть активную роль. Тем не менее, инвестиции в повышение качества и устойчивости административных данных имеют существенное значение для достижения максимального удобства их использования. Это отдельная тема.

Упражнения:

Опишите, как должен формироваться и работать Национальный статистический свет;

Перечислите наиболее важные виды административных данных, используемых для статистических целей.

Страницы: